‘Waarom federale ministers volgens de Belgische Grondwet niet langdurig afwezig mogen blijven’

‘Wanneer ministers kiezen voor het leven naast de politiek is het volgens de Grondwet beter om dit te doen met een ontslag en een volwaardige vervanging, dan met het tijdelijk inspringen van collega-ministers’, schrijft docent staatsrecht Cedric Jenart.

Op donderdag meldde minister van Buitenlandse Zaken, Sophie Wilmès, dat ze tijdelijk een stap opzij zet om haar echtgenoot bij te staan omdat hij kampt met een agressieve hersenkanker. Premier Alexander De Croo, minister David Clarinval en staatssecretaris Mathieu Michel nemen haar functies over in haar afwezigheid. De commentaren waren begripsvol en lovend. Ivan De Vadder beschreef het nieuws als een “sterk signaal dat er leven is naast politiek”. Ook ik wil me hierbij aansluiten en mijn medeleven uitspreken. De beslissing van Sophie Wilmès is moedig en de positieve reacties tonen het menselijke gelaat van de politiek.

Toch stonden er verschillende opties open voor de regering De Croo om deze flexibiliteit te tonen. Een in de Vlaamse media onbesproken vraag is daarom of de gekozen oplossing, namelijk een tijdelijke vervanging binnen de bestaande Ministerraad, wel strookt met de Belgische Grondwet. De oplossing verstoort immers het numerieke evenwicht tussen Franstaligen en Nederlandstaligen in die Ministerraad.

Volgens artikel 99, tweede lid, van de Grondwet “telt de Ministerraad evenveel Nederlandstalige als Franstalige ministers.“, de eerste minister eventueel uitgezonderd. De gelijke vertegenwoordiging van ministers van beide kanten van de taalgrens wordt ook wel de ‘pariteit van de Ministerraad’ genoemd. De helft van de ministers moet tot de Franse taalgroep of Gemeenschap behoren en de andere helft tot de Nederlandse taalgroep of Gemeenschap. Deze regel geldt enkel voor ministers, niet voor staatssecretarissen. De regering De Croo telt veertien ministers, naast premier De Croo zelf: zeven Franstalige en zeven Nederlandstalige. Als minister Wilmès vertrekt, ontbreekt één Franstalige minister en telt de Ministerraad méér Nederlandstalige dan Franstalige ministers (7 (+ de premier) tegen 6).

Sophie Wilmès neemt echter formeel geen ontslag en blijft minister. Ze gaat op een vorm van onbetaald verlof voor onbepaalde duur. Naar de letter van de Grondwet is er daarom geen enkel probleem. Volgens een advies van de Raad van State uit 1978 beperkt de formulering van artikel 99, tweede lid, van de Grondwet zich – door het gebruik van het werkwoord ’tellen’ – tot de samenstelling van de Ministerraad. Een tijdelijke afwezigheid van een minister beïnvloedt niet de samenstelling van de Ministerraad maar enkel de werking ervan. Ook ministers die kortstondig ziek worden, een begrafenis bijwonen of op buitenlandse reis trekken, kunnen afwezig zijn van de Ministerraad zonder dat ze daarmee de Grondwet schenden. Gelukkig maar. In Le Soir zien grondwetsspecialisten Uyttendaele en Verdussen zien wellicht daarom geen probleem in de tijdelijke vervanging van Sophie Wilmès om voor haar zieke partner te zorgen.

Toch dreigt de structurele keuze door de regering De Croo voor de tijdelijke afwezigheid van een minister afbreuk te doen aan de geest en logica van de Grondwet. Zoals het nu wordt voorgesteld zal Sophie Wilmès tijdelijk geen enkele functie meer uitoefenen. In haar Twitterbericht zegt ze “afstand te nemen van [haar] ministeriële functies”. Bovendien zal de eerste minister aan de Koning “een voorlopige reorganisatie voorstellen van [haar] bevoegdheden binnen de uitvoerende macht”. Uiteraard is het ook onmogelijk om in deze omstandigheden een einddatum van de afwezigheid te voorzien. Dit gaat verder dan de loutere werking van de Ministerraad, maar beïnvloedt de eigenlijke samenstelling ervan. Sophie Wilmès zal voor enige tijd niet meer rond de fysieke of virtuele tafel van de Ministerraad zitten.

Artikel 99, tweede lid, van de Grondwet werd in 1970 aangenomen. Het had aanvankelijk tot doel om vooral de belangen van de Franstalige minderheid te waarborgen in ruil voor de culturele autonomie die Vlaanderen had verworven als gevolg van de eerste staatshervorming. De achterliggende gedachte is dat het bestuurlijke evenwicht tussen Franstaligen en Nederlandstaligen steeds behouden blijft binnen de Ministerraad en binnen de federale uitvoerende macht, te meer wanneer communautair moeilijke beslissingen genomen moeten worden.

Wanneer de geest van de Grondwet niet wordt nageleefd – zelfs met de beste bedoelingen – is dat niet alleen een theoretisch probleem, maar heeft dit ook praktische, politieke, gevolgen.

Zo speelt de Ministerraad een cruciale rol bij de belangrijkste politieke beslissingen van de regering of wanneer de communautaire alarmbel wordt geluid door een taalgroep in de federale wetgevende kamers. Net dit communautaire evenwicht wordt mogelijk verstoord wanneer een Franstalige of Nederlandstalige minister voor lange tijd afwezig is en zijn of haar gewicht niet kan laten gelden.

Bovendien, wordt het grondwettelijk recht in grote mate gevormd door voorbeelden uit het verleden omdat de Grondwet nu eenmaal niet alles kan regelen. Als een langdurige minderheid van een taalgemeenschap in de Ministerraad aanvaard wordt onder het mom van de tijdelijke afwezigheid van een minister, kunnen toekomstige regeringen meerdere stroman-ministers benoemen die vervolgens voor de gehele legislatuur op onbetaald verlof gestuurd worden. Dit kan deel uitmaken van een politiek compromis door de feitelijke taalminderheid om in ruil interessantere portefeuilles te verkrijgen in plaats van meer ministers met opvulfuncties. Alleen zou zo’n oplossing de wil van de Grondwetgever ondergraven om werkelijk een numeriek evenwicht te behouden in de samenstelling van de Ministerraad.

Ook in de nasleep van de crisis van het Migratiepact eind 2018 – toen premier Michel aanvankelijk weigerde om het vertrouwen te vragen van de Kamer of zijn ontslag aan de Koning aan te bieden nadat de N-VA zijn regering had verlaten – bleek dat de geest van de Grondwet niet opgeofferd mag worden voor de strikte letter ervan. Onder druk van het parlement en verschillende rechtsgeleerden bood toenmalig premier Michel de Koning uiteindelijk toch zijn ontslag aan.

Wanneer ministers kiezen voor het leven naast de politiek is het volgens de Grondwet beter om dit te doen met een ontslag en een volwaardige vervanging, dan met het tijdelijk inspringen van collega-ministers. Sophie Wilmès heeft toch aangegeven geen vergoeding te willen ontvangen tijdens haar afwezigheid. Als men om praktische of economische redenen geen nieuw lid aan de regering De Croo wil toevoegen kan bijvoorbeeld een Franstalig staatssecretaris gepromoveerd worden tot minister. Deze hoeft bovendien niet onmiddellijk minister van Buitenlandse Zaken te worden: de titel van minister volstaat. Van zodra Sophie Wilmès opnieuw in staat is haar functies uit te oefenen, kan zij weer als minister worden aangesteld door de Koning en keert haar opvolger terug naar zijn of haar voorgaande functie. Hier kunnen op voorhand afspraken over gemaakt worden. Indien Sophie Wilmès uiteindelijk beslist om niet terug te keren als minister, kan haar Franstalige vervanger de legislatuur uitdienen. De Raad van State omschreef in zijn aangehaalde advies zo’n snelle, nieuwe benoeming als “vanzelfsprekend de beste oplossing, die elke betwisting uitsluit”.

Prof. Dr. Cedric Jenart, Esq. is docent staatsrecht aan de Universiteit Antwerpen en ere-auditeur bij de Raad van State.