De Vlaamse regering heeft sinds 2002 al bijna 460 miljoen euro geïnvesteerd in gelijke onderwijskansen voor kansarme leerlingen. Maar op de effecten van die inspanning heeft ze volgens het Rekenhof geen zicht.
In september 2002 trok toenmalig Vlaams minister van Onderwijs Marleen Vanderpoorten (Open VLD) het gelijkeonderwijskansen- of GOK-beleid voor scholen met veel kansarme leerlingen op gang. Dat beleid stoelt op drie pijlers. Ten eerste: ouders en leerlingen hebben een inschrijvingsrecht in de school van hun keuze (die opzet was ook bedoeld om een ontwikkeling in de richting van ‘witte’ en ‘zwarte’ scholen tegen te gaan). Ten tweede: scholen, welzijnsdiensten, ouderverenigingen, organisaties van etnisch-culturele minderheden enzovoort overleggen op lokaal niveau over gelijke onderwijskansen voor de leerlingen in een stad of regio. En ten derde: scholen met veel kansarme leerlingen kunnen rekenen op extra GOK-lesuren en de bijbehorende extra mankracht.
Voor die ondersteuning legde de Vlaamse regering sinds 2002 in twee periodes van drie jaar in totaal al bijna 460 miljoen euro op tafel. Dit schooljaar is een derde en laatste GOK-cyclus van drie jaar ingegaan, en is het budget opnieuw met ruim 100 miljoen verhoogd (zie grafiek). In 2011 wordt dit budget opgenomen in het nieuwe financieringssysteem voor het leerplichtonderwijs, dat dan zowel voor de werkings- als de personeelskosten alle leerlingen van alle scholen van alle onderwijsnetten over dezelfde kam zal scheren. Scholen met veel kansarme leerlingen zullen extra middelen blijven krijgen.
In de eerste zes jaar van het GOK-beleid werden de budgetten voor het basisonderwijs en de eerste graad van het secundair onderwijs verdeeld volgens vijf indicatoren. Daarvan is bekend dat ze de onderwijskansen van leerlingen aanzienlijk verkleinen. Die indicatoren zijn gezinnen met een sociale uitkering; kinderen uit de bijzondere jeugdzorg; rondtrekkende gezinnen; een lage scholing van de moeder; en een thuistaal die niet het Nederlands is.
Voor de tweede en derde graad van het secundair onderwijs werd rekening gehouden met onderwijsindicatoren zoals schoolse achterstand. In de derde GOK-cyclus gelden de vijf genoemde sociaaleconomische indicatoren voor het basisonderwijs en alle graden van het secundair onderwijs.
Om GOK-lesuren te krijgen, moet een basisschool minstens 10 procent kansarme leerlingen tellen. Die regel wordt ook toegepast voor de eerste graad van het secundair onderwijs. In de tweede en derde graad is de drempel 25 procent kansarme leerlingen.
ZWAKHEDEN
Het Rekenhof heeft onderzocht of de ambities van het GOK-beleid ook echt zijn waargemaakt. Het keek naar de grote doelstellingen (een betere doorstroming van kansarme leerlingen in het basis- en secundair onderwijs; meer kansarme jongeren die op het einde van het secundair onderwijs een diploma behalen), het gebruik van de middelen, en de evaluatie door de overheid. Het Rekenhof onderzocht daarvoor een zestigtal administratieve GOK-dossiers van scholen en bezocht ook twintig scholen. Een rapport van 80 bladzijden werd intussen aan het Vlaams Parlement bezorgd.
Daarin zegt het Rekenhof dat met het GOK-beleid, dat de scholen zelfstandig vorm kunnen geven, ‘een sterk instrument’ is gecreëerd. Ook andere initiatieven van huidig Onderwijsminister Frank Vandenbroucke (SP.A), zoals de hervorming van de lerarenopleiding, stimuli voor kleuters om naar school te gaan, en een aangepast talenbeleid van de scholen, zijn daarbij belangrijk. Maar tegelijk wijst het Rekenhof op diverse ‘zwakheden’.
Zo begrijpt het Rekenhof niet waarom in 2002 voor de doelstellingen van het GOK-beleid ‘geen nulmeting’ plaatsvond en evenmin bepaald werd welke concrete vooruitgang op het vlak van doorstroming en gekwalificeerde uitstroom tegen bijvoorbeeld 2010 of een ander tijdstip geboekt moest worden. Ook vindt het Rekenhof dat de richtlijnen voor de scholen niet duidelijk zijn over bijvoorbeeld het maken van een beginanalyse van hun uitdagingen met kansarme leerlingen, de kwaliteitseisen voor hun doelstellingen, en de zelfevaluatie die ze moeten maken. In de praktijk zorgt dat voor moeilijkheden in de scholen, die ook klagen over te weinig ondersteuning door bijvoorbeeld de Centra voor Leerlingenbegeleiding en het Steunpunt GOK.
‘De overheid vraagt de scholen niet het effect van hun GOK-beleid op de doorstroming en uitstroom na te gaan. Het begrip leerwinst is niet omschreven, en er zijn geen regels om leerlingen goed te volgen in hun schoolloopbaan’, aldus het Rekenhof, dat met zoveel woorden zegt dat een ondoelmatig gebruik van de GOK-budgetten dreigt. ‘Een goed beheer van de overheidsmiddelen houdt in dat die bijzondere input wordt verantwoord met een specifieke effectmeting.’ Om die reden is het Rekenhof ook kritisch omdat de onderwijsadministratie een bij het begin afgesproken driejaarlijkse evaluatie ‘op macroniveau’ niet heeft uitgevoerd, en dus eigenlijk niets kan zeggen over de resultaten van het GOK-beleid.
Het Rekenhof heeft voorts bedenkingen bij de betrouwbaarheid van de vijf indicatoren die bij de toekenning van de GOK-lesuren worden gebruikt, omdat ze in de eerste zes jaar vooral steunden op ‘een verklaring op eer door de ouders’ (in de derde GOK-cyclus is dat nog alleen het geval voor het diploma van de moeder en de thuistaal). De toekenning zelf werd ook te weinig door de administratie gecontroleerd. Het basisonderwijs telde in de voorbije drie jaar 21 procent kansarme leerlingen, de eerste graad van het secundair onderwijs 18 procent en de tweede en derde graad 12,5 procent.
Het Rekenhof deelt wel de mening van de onderwijsinspectie dat er in de scholen een groeiende aandacht is voor de zorg om gelijke onderwijskansen, en dat de scholen hard hun best doen om hun beleid daarop af te stemmen, vaak ook door geen onderscheid te maken tussen GOK-lesuren en zorg-uren voor kinderen met leer- en andere problemen. Scholen krijgen daardoor niet alleen een goede naam, ze trekken ook meer kansarme leerlingen aan, zo merkt het Rekenhof nog op.
BELEIDSVERMOGEN
‘Het is meer een kwestie van aanpak dan van middelen’, oordeelde de inspectie. En dat vindt ook het Rekenhof, dat eveneens wijst op een aantal wettelijke problemen. De GOK-budgetten, bijvoorbeeld, worden nu jaarlijks door de Vlaamse minister van Onderwijs bepaald, terwijl een zo belangrijke financiële inbreng voor onderwijs volgens de grondwet met een decreet geregeld zou moeten zijn.
In een repliek bij het rapport van het Rekenhof zegt minister Vandenbroucke dat hij twijfelt aan de wenselijkheid en de haalbaarheid van kwantitatieve doelstellingen voor het GOK-beleid. Hij let op andere, concrete doelen van het GOK-decreet van 2002: de inspanningen van de scholen om alle leerlingen ‘optimale leer- en ontwikkelingskansen’ te geven, uitsluiting en discriminatie te vermijden en de sociale samenhang te bevorderen. ‘Daarom is veel meer de nadruk gelegd op hun vermogen om beleid te voeren’, aldus Vandenbroucke.
Aan verschillende opmerkingen van het Rekenhof heeft Vandebroucke al een mouw gepast, onder meer voor de begeleiding van scholen die een negatief inspectieverslag over hun GOK-aanpak krijgen (in 2005-2006 heeft hij bij zestien scholen die een negatief verslag kregen toch het recht op GOK-uren verlengd). In verband met de beoordeling van het GOK-beleid zegt de minister dat zijn administratie ‘in tegenstelling tot de inspectie, niet beschikt over de nodige expertise om de pedagogische doelmatigheid van een GOK-beleid te analyseren’. Desondanks belooft hij voor de toekomst regelmatige evaluaties.
Dat zal ook nodig zijn, vindt Laurence Libert, onderwijswoordvoerder van Open VLD in het Vlaams Parlement. ‘Het Rekenhof merkt terecht op dat een meting van de effecten van het GOK-beleid aangewezen is. Anders weten we nooit of de investeringen van de Vlaamse overheid in gelijke onderwijskansen van alle leerlingen effectief en efficiënt zijn’, aldus Libert. ‘Voorts moeten we erover waken dat in de nieuwe financiering van het leerplichtonderwijs vanaf 2011 de vruchten van het GOK-beleid en de goede schoolpraktijken op dat vlak niet verloren gaan. Gelijke onderwijskansen moeten daarom trouwens ook een duidelijke plaats krijgen in de lerarenopleiding.’
Op 18 november debatteert de commissie Onderwijs van het Vlaams Parlement over het GOK-rapport van het Rekenhof.
DOOR PATRICK MARTENS
