In weinig kringen is de liefde voor de hoofdstad van Europa zo groot als bij het gild der lobbyisten. Nu ‘Brussel’ steeds meer bevoegdheden krijgt, neemt het aantal lobbygroepen in de Europese wijk schrikbarend toe. Met duizenden zijn ze nu al, en in het democratische proces van de Europese besluitvorming hebben ze een vaste plek verworven.
‘The Only Planet Guide to the Secrets of Chemicals Policy in the EU. REACH, What happened and Why?’, uitgegeven door voormalig Europees parlementslid Inger Schörling (Groenen/EVA), Brussel, 2004.
‘Lobby Planet. Brussels, the EU quarter’, uitgegeven door Corporate Europe Observatory (www.corporateeurope.org)
Of ze dan zo machtig zijn, de lobbyisten? Ja, reken maar. De oudste lobbygroep die op het Europese toneel actief is, de in 1958 opgerichte Europese vereniging van de boerenbonden COPA, is er decennialang in geslaagd de gigantische landbouwsubsidies in stand te houden. Pas onder zware druk van de Wereldhandelsorganisatie was ze uiteindelijk bereid om een reeks toegevingen te doen. Na de boeren volgden de suikerlobby, de tabakslobby, de farmalobby… In steeds grotere aantallen strijken ze in de hoofdstad van Europa neer. In de wijk rond het Schumanplein, van de Wetstraat en de Belliardstraat over de Kortenberglaan en vandaar naar de Froissartstraat en de Wiertzstraat met een uitloper naar de Louizalaan, zijn hele rijen van kantoorgebouwen verhuurd aan multinationale bedrijven, Amerikaanse en Europese advocatenkantoren, public relations-bureaus en public affairs-bedrijven. Allemaal willen ze zo dicht mogelijk bij de Europese macht zitten.
Want lobbyisten hebben vanzelfsprekend belangen te verdedigen, en dit najaar zullen het vooral die van de chemie zijn die van zich laten horen. In de loop van 2004/2005 vindt in het Europees parlement immers de eerste lezing plaats van het meest ‘belobbyde’ voorstel ooit van de Commissie: dat over de nieuwe regulering van chemische stoffen. REACH, wat staat voor Registration, Evaluation and Authorisation of Chemicals, moet de basis worden van een nieuwe en strengere Europese politiek voor de chemie. Het idee is ondertussen zes jaar oud en leverde al duizenden reacties en honderden tussenkomsten van lobbyisten op. Dát de chemiesector zou reageren, stond buiten kijf: de chemie is de grootste industriële sector van Europa (de Duitsers BASF en Bayer zijn de nummer één en twee van de wereld). Maar dat het Europese én het Amerikaanse lobbyapparaat het oorspronkelijke plan tot een flauw afkooksel van zichzelf zou weten te reduceren, daar keken toch velen van op.
Omdat de bestaande wetgeving op chemische stoffen volgens de Europese ministers van Milieu onvoldoende veilig is om de volksgezondheid te beschermen, zou een nieuw Europees agentschap in de toekomst veel strenger toekijken. Dat zou, vereenvoudigd gesteld, niet alleen ingrijpen als er iets misgaat. Het hele systeem zou worden omgekeerd. Volgens het voorzorgsprincipe zouden alle bestaande en nieuwe chemische stoffen die in Europa ingevoerd of geproduceerd worden – dat zijn er zo’n 30.000 – van tevoren in kaart gebracht worden. Ze zouden geregistreerd en sommige ook extra onderzocht moeten worden. Dat zou de chemische industrie veel geld en kopzorgen kosten – misschien zouden bestaande stoffen wel gebannen worden. Kortom, de chemische industrie had redenen genoeg om op te treden.
Meteen nadat de Europese Commissie in februari 2001 haar Witboek had opgesteld, trad dan ook een heel raderwerk van lobbying in werking. De rapporteur van dienst, de Zweedse europarlementariër Inger Schörling (Groenen/EVA), wijdde een heel boekje aan de invloedssferen die door REACH in werking traden (zie referentie).
De reacties kwamen letterlijk uit alle hoeken van de wereld. Het Witte Huis stond in rep en roer. De regering-Bush vreesde immers dat de export van chemische stoffen en consumptieproducten zwaar zou lijden onder de nieuwe Europese politiek. Minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell werd ingeschakeld. Hij stuurde wel vier telegrammen naar de Amerikaanse ambassades in de Europese Unie met de opdracht te gaan lobbyen: zowel in de Commissie als bij de ministers van de lidstaten.
Aan Europese kant waren het Tony Blair, Gerhard Schröder en Jacques Chirac – niet toevallig de staatshoofden en regeringsleiders van de grootste chemieproducenten van Europa – die van zich lieten horen in een brief aan Europees Commissievoorzitter Romano Prodi (brief van 20 september 2003). Hun voornaamste zorg was dat REACH het internationale concurrentievermogen van de Europese chemiebedrijven zou aantasten. Eerder al had ook de federatie van de chemie CEFIC (European Chemical Industry Council), bij monde van zijn nieuwe voorzitter, BASF-topman Eggert Voscherau, gewezen op de impact die REACH zou hebben op de concurrentiekracht. ‘Als de Europese economie tegen 2010 de meest concurrentiële en dynamische kennismaatschappij ter wereld wil zijn’, zei hij, ‘dan kan REACH in zijn huidige vorm niet worden ingevoerd.’ De focus was daarmee verlegd van het debat over het nieuwe Europese beleid in de chemie, naar wat er vandaag in Europa echt toe doet: de Lissabon-agenda en het concurrentievermogen. Een thema dat ook de overkoepelende Europese werkgeversorganisatie UNICE in de discussie over REACH steeds weer benadrukt. Misschien is dat nog wel het meest nefaste resultaat van al dat lobbyen: dat de bedrijfslogica het steeds weer wint van de goede Europese politieke voornemens.
Menselijk inzicht
En toch. ‘Brussel’ is tegelijkertijd een factor waar steeds meer rekening mee gehouden dient te worden. Dat ondervond ook Microsoft, dat in maart van dit jaar een gigantische boete opgelegd kreeg in de antitrustzaak. Om dat soort zaken te vermijden, houden ook andere Amerikaanse giganten als Proctor & Gamble (bekend van zijn detergenten en verzorgingsproducten) in Brussel graag een vinger aan de pols. Het bedrijf heeft in Strombeek drie voltijdse medewerkers ‘ external relations’ in dienst: die doen niets anders dan rechtstreeks of via overkoepelende sectororganisaties bij de Europese instellingen informatie verzamelen en uitwisselen. ‘We leven tenslotte niet in een vacuüm’ zegt Joris Pollet, die de ploeg van drie leidt. ‘We werken in een Europese markt en weten graag welke regels er op ons afkomen, welke ingrediënten bijvoorbeeld zullen worden toegestaan. Zo kunnen we beslissen welke artikelen we op de markt kunnen brengen.’
De context van het lobbyen is in de loop der jaren grondig veranderd. Invloed en contacten binnen de Europese Raad die de lidstaten vertegenwoordigt, blijven belangrijk – de Permanente Vertegenwoordigers van de lidstaten bij de Europese Unie kunnen daarvan meespreken. Maar wie het vandaag alléén nog met de steun van zijn nationale regering moet doen, komt niet ver meer. Er zijn natuurlijk altijd uitzonderingen: tussen de Duitse autoconstructeur Volkswagen en de kanselarij ligt de lijn naar verluidt wel altijd open. En ook met de Duitse chemiereuzen leeft Gerhard Schröder niet bepaald op een gespannen voet. Laten we het zo formuleren: kanselier Schröder is een fervent en zeer openlijk verdediger van zijn Duitse industrie.
Toch is de tijd van het old-boys-netwerk wel degelijk achter de rug. ‘Lobbyen is vandaag een zeer professionele activiteit geworden’ zegt Jan Beyers, universitair docent politieke wetenschappen aan de universiteit van Leiden. In het kielzog van de Amerikaanse multinationals kwamen de jongste tien à twintig jaar heel wat public affairs en public relations-bureaus naar Brussel overwaaien, die bedrijven en andere belangengroepen professioneel begeleiden in het lobbyen. ‘De Europese besluitvorming is een ingewikkeld proces. Het vergt heel wat expertise om greep te krijgen op een dossier en er ook nog op de gepaste manier over te communiceren. De pr- en public affairs-bureaus spelen daar in toenemende mate een ondersteunende rol.’
Het Amerikaanse Burson-Marsteller is zo’n public affairs-gigant. Het heeft een wat vreemd imago, omdat het ook minder doordeweekse klanten op zijn lijsten heeft: het bedrijf verzorgde bijvoorbeeld het communicatiewerk voor het Iraakse Nationaal Congres van Ahmed Chalabi tot juli 2003. Maar het legt zich ook toe op de meer ‘gewone’ Europese lobbying.
‘Het lobbyen wordt gesofistikeerder en complex’, schreef Burson-Marsteller in een intern document, Lobbying the EC, zo’n tien jaar terug. Behalve een reeks adviezen over hoe je ambtenaren van de Europese Commissie moet benaderen – door goodwill, vertrouwen, competentie, menselijk inzicht uit te stralen – wees het bureau ook op enkele destijds nieuwe trends: ‘Meer dan ooit tevoren is er een toevloed van lobbyisten. Bovendien is lobbyen in Brussel vandaag meer een kwestie van informatie uitwisselen dan alleen maar trachten te beïnvloeden. [… ] Maar let wel, ondanks de uitbreiding van de bevoegdheden, blijft het ambtenarenkorps even klein. Zij krijgen dus veel meer informatie over zich heen. In de massa van lobbyisten komt het er nu op aan, als de meest efficiënte lobbyist uit te blinken.’
Brood op de plank dus voor de pr-kantoren. Vandaag, een decennium later, hebben ze een afzonderlijke afdeling voor overheidsrelaties opgericht: BKSH, die ook actief is in Washington D.C. en een nog grotere professionaliteit moet uitstralen.
‘Lobbyen heeft een connotatie van onbetamelijkheid, en dat zal in sommige gevallen ook wel terecht zijn’ zegt Thomas Tindemans, die als advocaat werkt voor het Amerikaanse kantoor White & Case dat advies geeft in Europese zaken. ‘Toch bestaat de hoofdmoot van het werk van een lobbyist in informatie doorgeven en ophalen. In het democratische besluitvormingsproces is immers ruimte voorzien om het middenveld te consulteren. Zowel de Europese Commissie als het Europees parlement heeft zelfs de plicht om dat te doen, omdat ze beide het algemeen belang vertegenwoordigen. Het probleem van bedrijven, consumentenorganisaties of wie ook die zijn stem wil laten horen, is vaak dat hij niet weet bij wie of wanneer.’
‘Dat is precies het geheim van het lobbyen’, vindt Tindemans. ‘Wie invloed wil uitoefenen op de Europese regelgeving, moet precies tot in het kleinste detail begrijpen hoe de Europese instellingen werken en inzicht hebben in het besluitvormingsproces. Je moet weten welke ambtenaar van de Commissie een nieuw voorstel voorbereidt. Dan kun je je al vanaf de eerste fase tot de juiste persoon richten. Het kleine ambtenarenapparaat van de Europese Commissie – amper 18.000 mensen – heeft trouwens nood aan gespecialiseerde informatie. De ambtenaren willen te weten komen of hun gegevens overeenstemmen met de realiteit. Lobbyisten hebben op die manier hun plaats in de normale democratische besluitvorming. Lobbygroepen hebben trouwens niet het laatste woord. Precies zoals in Washington D.C. ontstaat er een evenwicht in de machtsverdeling door een systeem van checks and balances. Het is aan de Europese vertegenwoordigers om verstandig om te springen met de informatie die ze in handen krijgen.’
Grote openheid
Europese ambtenaren getuigen inderdaad, dat lobbyisten vaak over die extra expertise beschikken die ze zelf nodig hebben om hun activiteiten terdege te kunnen uitvoeren. ‘Als adjunct-directeur-generaal van de landbouw kreeg ik heel wat technische informatie te verwerken. Input van bekwame vaklui stelde ik dan ook zeer op prijs’, zegt Joachim Heine, gepensioneerd adjunct-directeur-generaal van het directoraat-generaal van de Landbouw. ‘Op het directoraat-generaal hebben we de contacten met de lobbyisten zelfs geïnstitutionaliseerd: we nodigden ze uit in adviserende comités. Ik heb altijd betreurd dat de ambtenaren hen er te weinig aan het woord lieten. Mijn relatie met de meeste lobbyisten was prima. Ik herinner me een Franse lobbyist. Ik was het niet altijd met hem eens, maar hij had schitterende ideeën. Het deed me altijd plezier om met hem in discussie te treden. Hij stierf jong, toen ik vernam dat hij overleden was, heeft me dat diep geraakt.’
Ook de parlementsleden staan doorgaans niet negatief tegenover lobbyisten. Marianne Thyssen (EVP): ‘Over zeer gespecialiseerde domeinen krijg ik graag feedback van een expert. Meestal gaat het om mensen uit koepelorganisaties. Een zeldzame keer kreeg ik rechtstreeks het bezoek van de bedrijven. Dat was bijvoorbeeld zo, toen er beslist moest worden of Benecol nu een gewoon consumptieproduct was, of een geneesmiddel omdat het cholesterolverlagend werkt.’
‘De contacten verlopen meestal in de grootste openheid’, zegt ook Bart Staes (Groen!). ‘Het is natuurlijk aan de parlementariërs om hun onafhankelijkheid te bewaren. Als acht keer hetzelfde ontwerp-amendement in het Engels wordt ingediend, kan je je natuurlijk vragen stellen. Lobbyen doe je trouwens niet in het wilde weg. Lobbyisten moeten op zoek gaan naar de sleutelfiguren in de parlementaire commissies. Als ze die achter zich kunnen scharen, hebben ze meteen de hele fractie mee.’
Hoe talrijk de lobbyisten in Brussel nu precies zijn, is moeilijk in te schatten. De website van het Europees parlement heeft een lijst van 5108 geaccrediteerde lobbyisten: dat betekent dat ze een toegangspasje hebben en gebruik kunnen maken van de infrastructuur en de koptelefoons. Maar lang niet alle Brusselse lobbyisten zijn bij het Europees parlement geaccrediteerd. De meeste publicaties over lobbyen in Brussel melden dan ook hogere aantallen. Volgens de Nederlandse waakhondorganisatie Corporate Europe Observatory (CEO) zijn ze gemakkelijk met meer dan 15.000. Burson-Marsteller hanteert het cijfer van 50.000. De overgrote meerderheid – volgens CEO 60 procent – zijn naar verluidt bedrijfslobbyisten.
‘Hun aantal neemt inderdaad almaar toe’, zegt ook Jan Beyers van de Leidse universiteit. Een eerste toename kwam er na de toepassing van de Eenheidsakte in 1986. Een tweede golf volgde begin de jaren negentig. Het medebeslissingsrecht gaf de parlementsleden toen meer macht, en maakte ook hen tot magneten voor lobbyisten. ‘Toch weten we niet of en hoeveel lobbyisten er tegelijk ook verdwijnen. Lobbygroepen gedragen zich immers als een diersoort die in een bepaalde omgeving moet trachten te overleven. Een van hun overlevingstechnieken is te werken op een niche, waarin niemand anders actief is. Zo telt Brussel lobbygroepen die gespecialiseerd zijn in aardappelzetmeel bijvoorbeeld, en dat is heus geen uitzondering. Soms gaat het daarbij om ad-hocgroepen, die verdwijnen zodra de actualiteit van een richtlijn achter de rug is.’
Lobbygroepen organiseerden zich aanvankelijk in verticale structuren. De eerste lobbyorganisatie was COPA, de Europese vereniging van de boerenbonden, die in 1958 werd opgericht. Later volgden vergelijkbare federaties zoals de EPFIA, de koepel van de farma-industrie, de chemische CEFIC, de CIAA van de voedselproducenten, en noem maar op.
Ze bestaan nog steeds en zijn zeer talrijk. Maar begin van de jaren tachtig werden ze door de horizontale organisaties opgevolgd. De European Round Table of Industrialists, de ERT, is daar het meest bekende voorbeeld van. Het is een elitaire vereniging van bedrijfsleiders van 45 Europese multinationals, die vooral werkt op de lange termijn en een onschatbare invloed heeft. Zo slaagde de ERT er zelfs in – samen met de koepel van werkgevers UNICE – om de agenda van de Europese politiek te bepalen. De ERT gaf ook aanleiding tot het ontstaan van vergelijkbare groeperingen, zoals de Association for the Monetary Union of Europe, de European Retail Round Table, de European Roundtable of Financial Services. Niet zelden werden ze opgericht door leden van de ERT.
Gedragscode
Lobbyen kan bedrijven op de lange termijn een enorme return opleveren. Maar wat levert het op voor de ambtenaren en de parlementsleden? In de Verenigde Staten worden de politici via het gereglementeerde systeem van de Political Action Committees vergoed met fondsen voor hun verkiezingscampagnes. In Europa bestaat dat systeem niet. Het enige ruilmiddel, het toegangsticket voor de lobbyisten in Europa is hun expertise en hun representativiteit.
Is lobbyen in Europa dan met andere woorden helemaal clean? ‘Er is doorgaans misschien wel geen geld mee gemoeid’, zegt Erik Wesselius van het Corporate Europe Observatory. ‘Toch betekent dat niet dat er geen regelgeving nodig zou zijn. Precies zoals in de Verenigde Staten zou ook bij ons een soort van lobbying disclosure act moeten worden opgesteld, die het hele proces transparant maakt. In Amerika moeten lobbyisten om de zes maanden uitgebreid verslag uitbrengen over hun activiteit: op welke dossiers ze gelobbyd hebben, via welke congres- of regeringsleden, en hoeveel geld ermee gemoeid was. Een dergelijk afdwingend systeem ontbreekt in Europa. SEAP ( Society of European Affairs Practitioners), de koepel van belangenorganisatie van lobbyisten in Brussel, heeft dan wel een soort van gedragscode opgesteld, maar die is veel te vrijblijvend.’
Betekent dit dan dat het vaak fout loopt? Om te beginnen is er een overwicht van bedrijfslobbyisten op de andere belangengroepen – volgens CEO zijn er bijvoorbeeld slechts 10 procent ngo-lobby’s. Bovendien hebben bedrijven veel makkelijker toegang tot de Europese ambtenarij, omdat ze over veel meer middelen en vaak ook over meer expertise beschikken. ‘De vraag is in welke mate er op die basis een evenwichtige besluitvorming tot stand kan komen’, vraagt Wesselius. ‘Meer transparantie zou daar een beter zicht op geven.’
Transparantie is wel degelijk een van de kernproblemen. Lobbyisten maken bijvoorbeeld hun identiteit niet altijd kenbaar. Medewerkers van pr- of van consultancybedrijven zetten vaak meerdere hoeden op en vertegenwoordigen verschillende belangen. ‘De ene keer treden ze op voor een vereniging van tabaksproducenten, een volgende keer voor de auto-industrie. Zolang er geen belangenvermenging optreedt, is dat misschien nog geen probleem’, zegt Pieter Bouwen, verbonden aan de Université Catholique de Louvain-la-Neuve. ‘Maar hun geloofwaardigheid is bijzonder klein. Ze zijn dan ook niet graag gezien bij de Europese ambtenaren, omdat ze beschouwd worden als huurlingen, die weinig echte voeling hebben met wat er leeft in een bedrijf.’
‘Dat gebeurt ook bij bepaalde public affairs-bureaus’, zegt Erik Wesselius. Hij geeft het voorbeeld van Burson-Marsteller, waarvan een medewerker programma-directeur is van een organisatie die bedrijven uit de chemiesector begeleidt: Bromine Science and Environmental Forum (BSEF), gefinancierd door vier chemische bedrijven. ‘De twee “bedrijven” werken letterlijk onder één hoedje, ze zijn ook op hetzelfde adres gevestigd. Burson-Marsteller werkt op die manier met front groups. Daardoor kunnen ze vanuit BSEF voor een bepaalde sector hevig campagne voeren’, zegt Wesselius. ‘Ze trekken een mistgordijn op en dat is gevaarlijk. Precies voor dat soort lobbyisten is een strenge regelgeving vereist.’ Burson-Marsteller zelf ziet geen graten in de tweedeling.
Maakt dat lobbyen nu tot een bedenkelijke activiteit? De Nederlander Wim Dik, momenteel adviserend directeur bij Unilever, zei het ooit zo: ‘Lobbyen is noodzakelijk. De vuilnisbakken breng je toch ook zelf niet waar ze wezen moeten? Ik zou niet eens weten hoe dat gaat. Je zet ze op de stoep, en professionelen nemen het van je over.’
Door Ingrid Van Daele
Transparantie is wel degelijk een van de kernproblemen.
