‘De pandemiewet: het vaccin om onze rechtstaat te redden?’

‘We moeten erover waken dat de pandemiewet geen verkapte noodtoestandswet wordt waarbij onze grondrechten alleen maar meer aangetast worden’, schrijft Kati Verstrepen van de Liga voor Mensenrechten.

Corona blijft de wereld in zijn greep houden. Nieuwe, meer besmettelijke, varianten overschaduwen het goede nieuws dat weldra een heel deel van de bevolking zal kunnen gevaccineerd worden. Eerder uitgevaardigde sanitaire maatregelen worden in afwachting daarvan behouden of zelfs uitgebreid. In ons land worden die maatregelen sinds maart nog steeds genomen door één minister, bij ministerieel besluit. Zo werd in het Belgisch Staatsblad van 12 januari j.l. het ministerieel besluit gepubliceerd waarbij de maatregelen die genomen werden in oktober verlengd worden tot maart[1]. Een ‘administratieve formaliteit’ aldus onze Minister van Binnenlandse Zaken[2].

Deze krasse uitspraak mag verwondering wekken, maar toch ook weer niet. Maatregelen die o.m. inhouden dat iedereen in België van zijn bewegingsvrijheid beroofd wordt tussen middernacht en vijf uur ’s ochtends, dat cafés en restaurants gesloten zijn en mensen elkaar niet mogen zien buiten hun bubbel grijpen sterk in op onze grondrechten. Dergelijke maatregelen verlengen met zeven weken wordt door de meeste mensen dan ook niet als een loutere ‘formaliteit’ gepercipieerd. Dat de minister zich niet geremd voelde dergelijke uitspraak te doen geeft duidelijk aan dat er een probleem is. Te meer daar dit ministerieel besluit genomen werd in alle stilte, er geen enkel publiek debat aan voorafging en er nauwelijks toelichting bij gegeven werd.

Net zoals de voorgaande ministeriële besluiten die genomen werden in het kader van de bestrijding van het C0VID-19 virus werd ook dit besluit o.m. gebaseerd op de Wet op de Civiele Veiligheid[3], de zogenaamde rampenplanwet. Die wet laat inderdaad toe dat één minister zeer ingrijpende maatregelen neemt om de volksgezondheid te beschermen, maar dan wel sterk beperkt in de tijd.

In sommige gevallen kan het nodig zijn dat een minister zeer snel handelt en de maatregelen neemt die nodig zijn. In noodsituaties moet heel efficiënt kunnen gehandeld worden en mag geen tijd verloren gaan. Een jaar na het uitbreken van de coronapandemie kan evenwel bezwaarlijk nog voorgehouden worden dat we ons nog steeds in een acute noodsituatie bevinden. Dat onze overheid zich toch blijft baseren op deze rampenplanwet en zich geen zorgen schijnt te maken over de legitimiteit van de opgelegde maatregelen[4] is het gevolg van de opmerkelijke terughoudendheid die aan de dag gelegd wordt door de Raad van State. Tientallen zaken werden al ingeleid voor dit hoogste rechtscollege waarbij telkens de wettelijke basis van de bestreden maatregelen werd opgeworpen. Op twee uitzondering na[5] werden alle vorderingen afgewezen. Dat de Raad van State zich weliswaar tot op heden nog geen enkele keer ten gronde heeft uitgesproken, maar alleen uitspraak gedaan heeft over vorderingen in uiterste hoogdringendheid schijnt louter een detail te zijn[6].

Of toch niet? Begin dit jaar kondigde minister Verlinden aan dat gewerkt wordt aan een ontwerp van pandemiewet[7]. De maatregelen die moeten genomen worden om de bevolking te beschermen tegen uiterst gevaarlijke ziekten zouden dan niet meer gebaseerd hoeven te worden op die wankele juridische grond van de rampenplanwet maar zouden hun basis vinden in een meer solide wettelijk kader. Een goede zaak. Reeds in november schaarden zowat alle grondwetspecialisten in België zich achter de vraag van de Antwerpse professoren Popelier en Van De Heyning[8] om een dergelijke wet te maken.

Het spreekt voor zich dat het initiatief van de minister dan ook op veel bijval kan rekenen. Het indienen van dit ontwerp zal het parlement immers eindelijk de kans geven een debat ten gronde te voeren over de vraag in hoeverre onze grondrechten kunnen beperkt worden in de strijd tegen een dodelijke ziekte. In alle transparantie zullen pro’s en contra’s van bepaalde maatregelen kunnen afgewogen worden. Middenveldorganisaties zullen kunnen bevraagd worden naar de impact van de mogelijke maatregelen op verschillende bevolkingsgroepen en experten zullen hun inzichten kunnen delen. Na een jaar ingrijpende maatregelen te hebben moeten ondergaan zullen trouwens heel wat ervaringsdeskundigen kunnen gehoord worden.

Toch moet ook hier de nodige voorzichtigheid aan de dag gelegd worden. Het goedkeuren van een pandemiewet betekent niet zomaar een oplossing voor de schending van onze grondrechten. Om het met de woorden van Egbert Lachaert en Patrick Dewael te zeggen: we hebben een ‘doordachte pandemiewet'[9] nodig.

Dat houdt in dat zeker aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan.

1. De vorm waarin de maatregelen genomen worden

Zoals hoger aangehaald is het volledig uit den boze om inbreuken op grondrechten door te voeren met een ministerieel besluit. In de nieuwe pandemiewet zou dan ook beter voorzien worden dat deze bevoegdheid toekomt aan de regering en de maatregelen zouden opgenomen worden in een koninklijk besluit. Het is dan aan de bevoegde minister om de praktische uitwerking ervan te regelen bij ministerieel besluit. Om de nodige transparantie in de besluitvorming te verzekeren moet er voorzien worden in een efficiënte controle door het parlement. Maatregelen die niet gedragen worden door de bevolking en bijgevolg alleen maar met repressie kunnen afgedwongen worden moeten kunnen herzien worden. Het verdient aanbeveling om te voorzien in een bindend advies van de Raad van State. Dit houdt evenwel in dat men aan deze Raad voldoende financiële middelen ter beschikking stelt zodat deze in staat is op korte termijn een advies te verstrekken.

2. De maatregelen die voorzien worden in de wet moeten voldoen aan de drie bekende criteria: de legaliteit, de subsidiariteit en de proportionaliteit

In deze opsomming is de volgorde van essentieel belang. De vraag naar de subsidiariteit en de proportionaliteit is volledig ondergeschikt aan die van de legaliteit. Een maatregel kan slechts beoordeeld worden op deze twee criteria nadat zeker is dat aan de legaliteitsvoorwaarde is voldaan. Daarbij kan niet voorbijgegaan worden aan artikel 187 G.W.: de Grondwet kan noch geheel, noch ten dele worden geschorst[10]. Dat betekent dat onze grondrechten die vervat zijn in de Grondwet nooit volledig kunnen worden opgeheven. Het recht op vrijheid, op vrije meningsuiting, op vereniging, op privacy, enz. Deze rechten kunnen niet geschorst worden, ook niet in woelige tijden. Een noodtoestand kan bijgevolg in België nooit uitgeroepen worden[11].

Onze grondrechten kunnen daarentegen wel beperkt worden wanneer dat nodig is om de volksgezondheid te beschermen[12].

In het parlementair debat over de inhoud van de pandemiewet zal dus bij elke maatregel die men voorziet zich ervan moeten vergewissen dat deze onze grondrechten enkel beperkt en niet schorst. Volgens de Raad van State is dit prima facie een louter semantische discussie.[13] Uiteraard is het veel meer dan dat. Het verschil tussen een schorsing van rechten en de beperking van rechten kan het best aangetoond worden aan de hand van de avondklok en het samenscholingsverbod zoals nu voorzien in het ministerieel besluit. De huidige bepaling[14] waarin de avondklok voorzien wordt luidt als volgt: het is verboden om zich op de openbare weg en in de openbare ruimte te bevinden tussen 0.00 uur en 05.00 uur ’s morgens, behalve in geval van essentiële, niet-uitstelbare verplaatsingen, zoals onder meer … . Deze maatregel bevat een algemeen verbod waarop een aantal uitzonderingen toegestaan worden, wat betekent dat ons recht op vrij verkeer geschorst wordt. Exact hetzelfde doel, m.n. vermijden dat mensen in grote getalen gaan samenzitten en op die manier het virus verspreiden, kan net zo goed bereikt worden met de huidige bepaling die voorziet in een samenscholingsverbod[15]: samenscholingen van meer dan x-aantal personen zijn toegelaten onder de voorwaarden … dat men anderhalve meter afstand houdt, een mondmasker draagt, de handen ontsmet … . Deze maatregel schorst onze vrijheid niet maar beperkt die enkel.

De impact van dit verschil is in de praktijk zeer groot. Zo kan bij een avondklok de zorgverstrekkende die avonddienst heeft gehad en na middernacht thuis komt niet meer naar buiten om de hond een plasje te laten doen. In het geval van een samenscholingsverbod kan dit zonder problemen.

Tal van andere voorbeelden kunnen gegeven worden waaruit duidelijk blijkt dat het verschil tussen een algemeen verbod met enkele uitzonderingen enerzijds en een algemene toelating met enkele uitzonderingen anderzijds in de praktijk erg groot is en het semantische ruimschoots overschrijdt.

Pas wanneer duidelijk is dat de maatregel die men wenst in te voeren een ‘loutere’ beperking is en geen schorsing kan verder ingegaan worden op de volgende voorwaarden, m.n. de subsidiariteit en de proportionaliteit.

3. Duidelijke strafbaarstellingen

Eens duidelijk beslist is welke maatregelen kunnen opgelegd worden om de pandemie te bestrijden zal moeten voorzien worden in duidelijke strafbaarstellingen.

Om iemand te kunnen bestraffen, moet er sprake zijn van een duidelijk verbod. Tijdens deze pandemie werden mensen bestraft op basis van vage teksten: een ministerieel besluit of zelfs de FAQ op de website van de minister van Binnenlandse zaken. De ergste excessen werden na protest ingeperkt maar vele andere blijven van kracht. Heel wat mensen hebben boetes gekregen voor bijzonder kleine ingrepen, zoals het uitrusten op een bankje. Voor sommigen kan het oplopen van een dergelijke boete erg vergaande gevolgen hebben. Zo baseert het parket van Antwerpen zich o.a. op een opgelopen coronaboete bij het verlenen van een negatief advies in het kader van een nationaliteitsverklaring.

4. Geen verdere uitholling van de rechterlijke macht ten voordele van het bestuur of de administratie

De uitholling van de rechterlijke macht ten voordele van de uitvoerende macht vond eerder al plaats in het kader van de strijd tegen terreur. De neiging bestaat om ook in de strijd tegen corona de rechterlijke macht verder buiten spel te zetten. De discussie rond de woonstbetreding is hiervan een mooi voorbeeld. In onze Grondwet staat dat de woonst onschendbaar is en alleen in hoogst uitzonderlijke gevallen mag een rechter een huiszoeking toelaten. Het gaat hier om basisregels in de strafvervolging. Toch verklaarde zowel de Minister van Binnenlandse Zaken als die van Justitie dat de procureur de aangewezen persoon is om zo’n toelating te verlenen. Een procureur is echter geen onafhankelijke en onpartijdige rechter[16]. De oproep om te melden als buren zich niet aan de maatregelen houden, leidt tot nodeloze interventies en incidenten in privéwoningen. Een politie die meent dat rechterlijke toelating niet nodig is en zich daarin gesteund voelt door het beleid, is een gevaarlijk en verontrustend fenomeen.

5. Een duidelijk handelingskader voor de lokale besturen

In het kader van de strijd tegen een besmettelijke ziekte kan het nodig zijn gediversifieerd op te treden. Er zijn zeker situaties denkbaar waar het nodig is in bepaalde regio’s strengere of andere maatregelen te nemen dan in andere gebieden. Daarom kan het nuttig zijn bevoegdheden toe te kennen aan gouverneurs en burgemeesters. Deze bevoegdheden moeten evenwel duidelijk omkaderd worden. De voorbije maanden hebben ons geleerd dat heel wat lokale besturen erg creatief zijn: de avondklok die in Willebroek ingezet werd tegen hangjongeren, drones die ingezet werden om ’tweedeverblijvers’ op te sporen of een verbod om in bepaalde gemeenten te komen. De voorbeelden zijn talrijk. De hierdoor veroorzaakte rechtsonzekerheid is nefast voor de goede werking van een rechtstaat.

6. Een efficiënt rechtsmiddel

Maatregelen die de grondrechten van de burgers beperken hebben een grote impact op het leven van de burgers. Wanneer burgers zich onrechtmatig behandeld voelen moeten ze de mogelijkheid hebben de maatregelen aan te vechten bij een onafhankelijk rechtscollege. Dat rechtscollege moet op een snelle en efficiënte manier kunnen handelen. De voorbije crisis heeft ons geleerd dat de huidige procedure voor Raad van State niet helemaal aangepast is aan de noden. De strenge filter van de ‘uiterst dringende noodzakelijkheid’ en de lange doorlooptijd van de procedure ten gronde hollen de effectiviteit van dit rechtsmiddel volledig uit.

Opdat de pandemiewet nuttig zou zijn als vaccin om onze rechtstaat te redden moeten heel wat voorwaarden vervuld worden. Het parlement zal voldoende tijd moeten nemen om na te gaan of aan alle criteria is voldaan. Zo niet dreigt de pandemiewet een verkapte noodtoestandswet te worden waarbij onze grondrechten alleen maar meer aangetast worden en onze rechtstaat nog meer verziekt. Laat ons er voor waken dat dit niet gebeurt.

Kati Verstrepen is voorzitter van de Liga voor Mensenrechten.