Menselijke veiligheid, de Verenigde Naties en het gewicht van de internationale burgermaatschappij. Een gesprek met Canada’s minister van Buitenlandse Zaken Lloyd Axworthy over de wereld na Kosovo.
De Navo-actie in Joegoslavië – waartoe Canada een bescheiden bijdrage levert – past volgens Lloyd Axworthy perfect in een nieuwe visie op de internationale politiek. Canada is een ijverig promotor van wat het de human security agenda noemt. Een eerste voorbeeld van dit beleidsplan voor “menselijke veiligheid” is de succesvolle campagne tegen landmijnen, een kar waaraan ook de Belgische diplomatie hard heeft geduwd. De campagne werd bekroond met een Nobelprijs voor de Vrede en leidde tot de Conventie van Ottawa, maar de grootmachten lopen bepaald niet over van enthousiasme.
Lloyd Axworthy: Sinds het einde van de Koude Oorlog in 1989 hebben we meer aandacht voor de veiligheid van het individu, niet meer uitsluitend voor de natiestaat. We moeten onze eigen burgers beschermen tegen nieuwe gevaren, terrorisme, andersoortige conflicten, drugs, criminaliteit of milieuverloedering. We proberen daarvoor nieuwe internationale rechtsnormen te ontwikkelen, met het Internationaal Gerechtshof of via de landmijnenactie. In de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (VN), waar Canada toe behoort, hebben we een initiatief genomen om burgers te beschermen in tijden van oorlog. In onze eigen hemisfeer proberen we het probleem van de drugssmokkel niet alleen als een politionele zaak te behandelen, maar ook rekening te houden met de effecten ervan op het beleid en op de gemeenschap. In het Gemenebest hebben wij als eerste sancties geëist tegen de dictatuur in Nigeria. Daar is men ons nog altijd dankbaar voor.
Hoe past Kosovo in dit kader?
Axworthy: Het gaat om een militaire actie ter bescherming van burgers tegen repressie door hun eigen regering. Dat Slobodan Milosevic en anderen nu in beschuldiging zijn gesteld wegens oorlogsmisdaden, wijst erop dat nieuwe internationale regels opgang maken. We trachten in deze zin steun te krijgen voor onze agenda voor menselijke veiligheid. We hebben een groep landen bijeengebracht, de H11, met onder meer Oostenrijk, Noorwegen, Nederland, Ierland, Thailand, Zuid-Afrika en Chili. Met hen proberen we een gemeenschappelijke agenda door te drukken inzake de strijd tegen landmijnen, de inzet van kindsoldaten, de handel in en verspreiding van kleine wapens, of de promotie van het Internationaal Gerechtshof. Die thema’s trachtten we dan aan de orde te stellen in de G8 (de club van de zeven rijkste landen ter wereld, plus Rusland) en de VN.
Dit concept past goed bij de rol die de Canadezen voor hun land in de wereld zien weggelegd. Het is ook in het voordeel van Canada zelf. Als welvarende, ontwikkelde natie die geen grootmacht is, hebben we er alle belang bij dat de internationale rechtsnormen worden versterkt. Het is de beste manier om onze eigen burgers te beschermen.
Iedereen is op zoek naar nieuwe paradigma’s in de veranderde internationale context. Wel, dit is ons paradigma. Onze agenda staat de klassieke nationale veiligheid niet in de weg, maar vult ze aan. Het past ook in een breder ontwikkelingsperspectief. Want hoe overtuig je een boer in Sierra Leone ervan om zijn veld aan te planten als ondertussen een dertienjarige een AK-47 tegen zijn hoofd drukt?
Zo’n actie als die in Kosovo is anders toch niet vanzelfsprekend?
Axworthy: Het is een zeer belangrijke stap vooruit dat de internationale gemeenschap bereid was om een militaire actie te beginnen om humanitaire redenen. Ze volgde namelijk op de mislukte interventies in Somalië en Rwanda. Natuurlijk was de bereidheid om in te grijpen groter omdat Kosovo nu eenmaal in Europa ligt. Door niét op te treden, creëerde de Veiligheidsraad een vacuüm en dat is door de Navo gevuld. Canada heeft geprobeerd om de Veiligheidsraad erbij te betrekken maar die werd geblokkeerd door de P5 (de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad die over een vetorecht beschikken). Dus was een functioneel equivalent nodig. Ik blijf erbij dat we in Kosovo de beginselen van het VN-charter verdedigen. De Conventies van Genève, die tegen genocide of het mensenrechtencharter geven heel duidelijke gedragsregels aan en iemand moet die toch afdwingen? Als er misdadigers rondlopen, moet toch iemand als politieman optreden?
Hoe kunt u de voorrang van het humanitair recht op de nationale soevereiniteit doen aanvaarden, vooral binnen de VN?
Axworthy: In discussies met academici heb ik gezegd: het werkt in de praktijk, nu moeten we nog zien of het ook intheorie werkt. De ontwikkelingen hebben zich voltrokken buiten de VN, zoals de landmijnencampagne. De Chinezen en de Russen wilden er niet van horen, dus raakte de zaak in de Veiligheidsraad geblokkeerd en moesten we de campagne buiten haar om voeren. Zo ontdekten we dat er een heel machtige, wereldomvattende democratische kracht bestaat, die wordt gevormd door niet-gouvernementele organisaties en verenigingen in de burgermaatschappij. Als minister heb ik geregeld ervaren dat zij via fax en gsm en vooral via het internet veel sneller en efficiënter kunnen mobiliseren dan regeringen. Daarom hebben we inzake de landmijnen ook met hen samengewerkt. Ze zijn er nu eenmaal, wat de VN verder ook doet of denkt.
Als er verschillende niveaus van internationaal recht bestaan op grond waarvan interventies worden uitgevoerd, kun je daar na Kosovo maar beter een paar criteria voor ontwikkelen. We willen die zaak in de Veiligheidsraad aan de orde stellen. China en Rusland tonen zich wel de hardnekkigste verdedigers van wat zij het VN-systeem noemen, maar wij zeggen dat ze de Veiligheidsraad ondermijnen met hun veto’s. Want zo ontstaat een vacuüm, waar de Navo dan inspringt.
Dat maakt voor u ook deel uit van een hervorming van de VN?
Axworthy: Wanneer we in de Veiligheidsraad het probleem van het veto te berde brengen, volgt daarop altijd een dodelijke stilte bij de P5. “Daar is hij weer”, zie je hen denken. Het veto is een achterhaald instrument. Het paste bij de toestand van meteen na de Tweede Wereldoorlog. De kritiek is terecht dat de zuidelijke hemisfeer ondervertegenwoordigd is in de Veiligheidsraad, maar wij vinden dat nieuwe leden geen veto mogen krijgen. Dat zou het probleem alleen verplaatsen.
Het veto krijgen we niet meteen afgeschaft, dus moeten we dat trachten te omzeilen. Bijvoorbeeld door bijzondere meerderheden in te stellen, of door de Algemene Vergadering nauwer te betrekken bij het werk van de Veiligheidsraad. Hervormen vergt tijd en ondertussen moeten we initiatieven blijven nemen. Toen we in februari de Veiligheidsraad voorzaten, hebben we de secretaris-generaal gevraagd om een onderzoek naar de bescherming van burgers in oorlogsgebieden, vooral van kinderen en hulpverleners. Daarvoor hebben we van de P5 alle medewerking gekregen. In september, wanneer Nederland de raad zal voorzitten, is dat rapport klaar. En dan zien we wel verder. Dat zijn praktische, concrete dingen die je kunt doen.
Maar ondertussen spelen zich bijvoorbeeld in Afrika tal van vreselijke oorlogen af en niemand die er wakker van ligt.
Axworthy: Niet waar. We dó give a damn, zoals we ook in de Veiligheidsraad hebben laten blijken. We spelen een rol in Angola en Sierra Leone. We zitten ook de sanctiecommissie voor Sierra Leone voor. We werken aan een uitbreiding van de sancties, om niet alleen de landen aan te pakken die huurlingen of wapens leveren, maar ook de bedrijven die met name via de diamanthandel middelen verschaffen aan de strijdende partijen. Ook de privé-sector moet verantwoordelijk worden gesteld. De Angolese rebellenleider Jonas Savimbi beheert een schat van 900 miljoen dollar, omdat hij de diamantmijnen controleert. Zijn diamanthandel met westerse bedrijven zorgt ervoor dat hij de oorlog kan voortzetten. De krijgsheer, een hybride van economische en politieke macht, is een typisch verschijnsel van na de Koude Oorlog.
Canada en ook Europa willen de VN als instrument blijven hanteren. Moet u daarbij niet opboksen tegen een tendens in de Verenigde Staten om unilateraal, buiten de VN om, op te treden?
Axworthy: Daar bestaan duidelijke verschillen. De regering in de VS werkt bij voorkeur via de VN. Op de G8-bijeenkomst in Bonn vorige maand hebben de VS zich duidelijk geschaard achter het principe van een VN-resolutie over Kosovo. Maar in het Congres, en vooral in de Senaat, waar de Republikeinen de plak zwaaien, overheerst zowaar een milde vorm van isolationisme. Jesse Helms (de voorzitter van de machtige Senaatscommissie voor Buitenlandse Zaken), wellicht de moeilijkste mens ter wereld om mee overweg te kunnen, gelooft eenvoudigweg niet in de VN. De Verenigde Staten hebben voor anderhalf miljard dollar achterstallen bij de VN. Welnu, eindelijk slaagde de regering erin om van het Congres te verkrijgen dat daarvan toch 900 miljoen zou worden betaald. Maar toen verbond het Congres daar plotseling een voorwaarde aan: de betaling moest worden gekoppeld aan een anti-abortusclausule. Hoe moet je in zulke omstandigheden zakendoen?
Marc Reynebeau
