Zal de federale overheid de pensioenen kunnen uitbetalen? Zal ze de kosten van de vergrijzing kunnen dragen, nu ze er steeds minder in slaagt een spaarpotje aan te leggen en ze steeds vaker de regio’s moet bijspringen? Om uit het moeras te raken, pleiten drie Leuvense economen voor een grondige staatshervorming: ‘Er moeten moedige keuzes gemaakt worden.’
‘Het fundamentele probleem van ons land is de manier waarop we gemeenschappen en gewesten financieren. Je kunt in België niets oplossen als je de financieringswet niet grondig aanpakt.’ Dat stellen de professoren economie Koen Algoed, Dirk Heremans en Theo Peeters in een uitgebreide nieuwe studie vol cijfers. ‘Het probleem van de Belgische overheidsfinanciën is niet louter een kwestie van dreigende tekorten en hoge overheidsschuld, maar vooral ook van de wijze waarop we de gemeenschappen en gewesten financieren. Politici worden nu onvoldoende geprikkeld om te investeren in menselijk kapitaal en economische ontwikkeling. Nog erger, politici rekenen al te vaak op de federale overheid om hun zelf aangestoken budgettaire branden te komen blussen. Het financieringssysteem van de gemeenschappen en gewesten moet grondig veranderen, anders kun je niet meer mensen aanzetten tot werken, anders blijft onze sociale zekerheid niet overeind, anders kun je de kosten van de vergrijzing niet dragen.’
‘Het Belgische federale bestuur kampt vandaag met tenminste drie problemen, die met elkaar verbonden zijn en elkaar versterken’, zegt Koen Algoed, die aan het hoofd staat van het net opgerichte VIVES, het Vlaams Instituut voor Economie en Samenleving, dat verbonden is aan de K.U.Leuven. ‘Ten eerste: op het federale niveau is bestuurlijk immobilisme de regel, in plaats van goed bestuur. Op de meest diverse domeinen zijn de communautaire breuklijnen sterker dan de politiek-ideologische tegenstellingen. Ten tweede: er is geen budgettaire ruimte meer om de Noord-Zuidtegenstellingen en de verschillen in socio-economische ambities nog langer op te lossen met geld. Ten derde: de federale overheidsfinanciën gaan nog altijd gebukt onder de erfenis van het verleden. Er waren de laatste twee decennia wel verdienstelijke inspanningen om de begrotingen onder controle te krijgen, maar de afbouw van de overheidsschuld bleef te bescheiden ondanks de economische groei en de rentedalingen van de voorbije jaren.’
‘De federale regering staat bovendien voor een enorme uitdaging: de kosten van de vergrijzing’, zegt professor Dirk Heremans, die op één oktober met emeritaat ging. ‘Die vergrijzingskosten zullen een groeiend beslag leggen op de beperkte beschikbare overheidsmiddelen. Een nieuwe ontsporing van de overheidsfinanciën dreigt. Het heeft geen zin wat te morrelen in de marge van het huidige financieringssysteem. Er moeten moedige keuzes gemaakt worden.’
Staan de federale overheidsfinanciën er vandaag zo slecht voor?
KOEN ALGOED: De totale inkomsten van de federale overheid bedroegen in 2007 89 miljard euro, of 27 procent van het bbp (bruto binnenlands product). Maar de federale overheid kan zelf slechts 23,5 miljard of 7 procent van het bbp vrij besteden aan haar voornaamste taken. Al de rest moet ze uitdelen: aan de sociale zekerheid 11,2 miljard euro, aan de gewesten en gemeenschappen 28 miljard euro en dan moet ze nog de rentelasten op de overheidsschuld dragen, nog eens 12 miljard. De federale overheid is door verschillende staatshervormingen meer en meer herleid tot een fiscale herverdeler en een schuldagentschap.
Er gaat veel geld naar de sociale zekerheid.
ALGOED: En steeds meer. Tijdens de begrotingsdiscussie is hierover nauwelijks gerept, maar de voornaamste verklaring voor de verslechtering van de federale financiën ligt bij het feit dat ze steeds meer geld geeft aan de sociale zekerheid: in 2000 bedroeg die alternatieve financiering 1,5 procent van het bbp en in 2007 al 3,4 procent. Dat is dus meer dan een verdubbeling. Zo werd de sociale zekerheid op ramkoers gezet, nog voor de vergrijzingskosten zich echt laten voelen.
DIRK HEREMANS: De uitgaven van de sociale zekerheid bedroegen in 2007 62,5 miljard, maar daarvan wordt slechts 46 miljard gedekt door eigen ontvangsten, vooral de socialezekerheidsbijdragen. De federale overheid dekt dus meer dan een vierde van de uitgaven. Zo wordt de interpersoonlijke solidariteit meer en meer ondermijnd: traditioneel gaat de sociale zekerheid ervan uit dat de werkenden de niet-werkenden steunen. Nu de federale overheid steeds meer moet bijspringen om de sociale zekerheid uit het rood te houden, verdwijnt het draagvlak voor die sociale zekerheid.
De gewesten en gemeenschappen krijgen 28 miljard van de federale overheid. Veel geld.
ALGOED: Je kunt het ook anders formuleren: de uitgaven van gewesten en gemeenschappen gebeuren voor minder dan een derde met geld dat ze zelf ophalen. De uitgaven van gewesten en gemeenschappen bedroegen in 2007 46 miljard euro, maar slechts 15 miljard werd via eigen ontvangsten gefinancierd, het grootste deel kregen ze van de federale overheid.
Waarom is het zo erg dat de federale overheid veel uitdeelt en de gewesten en gemeenschappen veel krijgen?
ALGOED: Het grootste probleem is dat de band verbroken wordt tussen de overheid die voor de financiering zorgt en de overheid die beslist over de uitgaven. Als het beleid faalt, kunnen ze de verantwoordelijkheid naar elkaar doorschuiven. En bijgevolg kunnen de kiezers de betrokken overheden moeilijker ter verantwoording roepen.
HEREMANS: Bovendien dreigt spilzucht. Want waarom zou je als gewest en gemeenschap de middelen efficiënt gebruiken, als de federale overheid toch het geld uitdeelt? Meer zelfs: als de uitgaven van gewesten en gemeenschappen de spuigaten uitlopen, is er alleen de federale overheid die kan bijspringen om een debacle te voorkomen, want de gewesten en gemeenschappen hebben te weinig eigen middelen. Dan moet de federale overheid optreden als brandweerman. De Lambermontherfinanciering in 2001, om de Franse Gemeenschap van de ondergang te redden, is een sprekend voorbeeld van die ‘perverse’ prikkels waaronder het huidige financieringssysteem lijdt. Ook toen heeft de federale overheid het noodzakelijke geld gegeven, maar structureel is niets veranderd.
Is dat in andere federale landen anders?
ALGOED: Duidelijk. Van alle uitgaven van de gewesten en gemeenschappen in ons land komt 68 procent niet uit de eigen middelen, maar van de federale overheid. Dat is twee tot vier keer meer dan in andere federale landen.
En de federale overheid heeft dat geld zelf broodnodig, zeker met de vergrijzingskosten die haar vanaf 2012 ten laste zullen vallen.
ALGOED: Klopt, en bovendien heeft ze in de voorbije jaren kansen gemist om een spaarpotje voor de vergrijzing op te bouwen. De rente daalde en dat bracht mee dat we minder rente-uitgaven moesten doen op onze schuld: in 2000 betaalden we nog 15,6 miljard euro, in 2007 12,3 miljard. Dat levert een budgettaire marge opvan 2,5 procent van het bbp. Die meevaller werd opgesoupeerd, ondanks het feit dat de Hoge Raad voor Financiën er steeds op aandrong om te zorgen voor een begrotingsoverschot. Maar die begrotingsoverschotten werden nooit gehaald, het spaarpotje voor de vergrijzingskosten werd niet aangelegd.
HEREMANS: Die rentemeevallers werden ook niet gebruikt om de overheidsschuld af te bouwen. Het geld werd door de paarse regeringen uitgedeeld. En het is eigenlijk nog erger: de rentemeevallers waren niet voldoende, men wou nog meer geld hebben om uit te delen. Daarom werden eenmalige maatregelen genomen, die de toekomstige begrotingen belasten. Zo werd het pensioenfonds van Belgacom overgenomen, maar de pensioenen moet de federale overheid in de toekomst wel uitbetalen. Of er werden gebouwen verkocht, maar ze moeten nu wel gehuurd worden.
ALGOED: De conclusie is duidelijk: de rentemeevallers werden uitgegeven, de overheidsschuld werd niet versneld afgebouwd, en er werden geen noemenswaardige reserves aangelegd om de vergrijzingsdruk in de nabije toekomst op te vangen. Eigenlijk mag men de regeringen van de periode 2000 – 2007 rustig beschuldigen van schuldig verzuim.
De vergrijzingskosten worden steeds hoger ingeschat.
ALGOED: Ja, de Studiecommissie voor de Vergrijzing raamt nu de budgettaire kosten tegen 2030 op 4,3 procent van het bbp. Dat is 1,7 procentpunten van het bbp hoger dan de raming van 2002. En ondertussen zijn dus zeven jaren verloren gegaan om begrotingsoverschotten te halen en reserves op te bouwen. In het Zilverfonds, het spaarpotje om de vergrijzingskosten op te vangen, zat einde 2007 15,5 miljard euro. Dat is nauwelijks genoeg om één jaar toekomstige vergrijzingskosten te dekken en het zijn dan nog schuldvorderingen van de overheid op zichzelf.
En die vergrijzingskosten komen vooral op rekening van de federale overheid.
HEREMANS: Precies, de kosten van pensioenen, gezondheidszorg, arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en kinderbijslag vallen haast integraal ten laste van de federale overheid en de sociale zekerheid – die zoals gezegd zwaar wordt bijgesprongen door de federale overheid. Dat is een zeer zorgwekkende vaststelling, want de federale overheid heeft die middelen niet.
Wat kan de federale overheid doen?
ALGOED: Om de meeruitgaven als gevolg van de vergrijzing te financieren, zou ze op zoek kunnen gaan naar bijkomende inkomsten, zeg maar extra belastingen. Met een gezamenlijk overheidsbeslag van 49 procent van het bbp is daar niet veel mogelijk. Een verhoging zou de concurrentiepositie in het gedrang brengen. De fiscale en parafiscale druk, en dus ook de inkomsten, zullen eerder verminderen. Andere mogelijkheid is dat de overheid minder gaat uitgeven. Ze kan bijvoorbeeld zeker besparen op de werkingskosten en proberen efficiënter te zijn. Maar het is duidelijk dat deze besparing niet de melkkoe kan zijn om de kosten van de vergrijzing te financieren.
Wat is dan wel de oplossing?
HEREMANS: Er is maar één alternatief: we moeten meer mensen aan het werk krijgen en ze zullen langer moeten werken. De Studiecommissie voor de Vergrijzing heeft het berekend: een hogere werkzaamheidsgraad (aantal werkenden van de bevolking op arbeidsleeftijd) van 73 procent in 2050 vermindert de budgettaire kosten van de vergrijzing met 1,4 procent van het bbp. Omgekeerd zou de budgettaire kostprijs van de vergrijzing met 1,5 procent toenemen indien de werkzaamheidsgraad een meer bescheiden peil van 65 procent zou halen. Dan weet je wat je te doen staat. De Lissabondoelstellingen met betrekking tot de arbeidsmarkt in 2010, die België mee ondertekende, wijzen trouwens dezelfde weg, met de 70 procentnorm voor de totale werkzaamheid, 60 procentnorm voor de vrouwelijke werkzaamheid en 50 procentnorm voor de ouderenwerkzaamheid.
Maar van de 70 procent zitten we ver af: vandaag werkt slechts 62 procent van de Belgische bevolking op arbeidsleeftijd.
ALGOED: En toch is het niet utopisch. Een studie van het steunpunt Werk en Sociale Economie onderzocht de arbeidsmarktprestaties van 91 regio’s in de Europese Unie. Wat blijkt? In 2005, dus vijf jaar voor de deadline van de Lissabondoelstellingen, hadden al 8 regio’s de drie normen voor de arbeidsmarkt behaald. Er waren ook 27 regio’s die de Lissabondoelstellingen nog niet volledig bereikten, maar die wel goed op weg zijn er volledig aan te voldoen in 2010. Zij hebben een globale werkzaamheidsgraad van gemiddeld 68,6 procent, dat is dus bijna 70 procent. Maar het klopt: België heeft met 62 procent nog een hele weg te gaan willen we de Lissabondoelstellingen ooit halen.
Er zijn grote verschillen binnen België?
ALGOED: Duidelijk. In dezelfde studie behoort Vlaanderen tot de derde groep re-gio’s, waarvoor de gemiddelde globale werkzaamheidsgraad 65,7 procent bedraagt. Naast Vlaanderen vind je in deze groep alle Oostenrijkse regio’s, een pak Franse re-gio’s, twee Italiaanse regio’s, Luxemburg en Slovenië terug. Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zitten in de zesde en laatste groep, waar de gemiddelde globale werkzaamheidsgraad 52,2 procent is. Ze bevinden zich in het gezelschap van zes Poolse regio’s, twee Italiaanse, de Hongaars regio Alfold Es Eszak en Slowakije.
HEREMANS: Vlaanderen doet het dus niet schitterend op het vlak van werkzaamheidsgraad, maar als je die cijfers van Brussel en Wallonië bekijkt en de andere regio’s die tot die groep behoren… Dat is toch niet normaal? Uit de cijfers moet je besluiten dat vooral de arbeidsmarkten in Wallonië en Brussel de sleutel in handen hebben om de kosten van de vergrijzing te betalen. Ze kunnen immers nog heel wat verbeteren. En gelet op de sterkere vergrijzing en inkrimping van de bevolking op beroepsactieve leeftijd in Vlaanderen, zal de werkzaamheidsgraad in Wallonië en Brussel het sterkst moeten stijgen.
En is er al verbetering merkbaar?
ALGOED: De laatste jaren werd er zeer weinig vooruitgang geboekt en ook de eerstvolgende jaren wordt weinig progressie verwacht op de Brusselse en Waalse arbeidsmarkt. Volgens het Federaal Planbureau zal de werkzaamheidsgraad in Vlaanderen stijgen van 65,7 procent in 2005 tot 69,3 in 2012. Ook in Wallonië neemt de werkzaamheidsgraad over de beschouwde periode toe, van 57,5 procent in 2005 naar 59 in 2012. Voor Brussel wordt uitgegaan van een stabilisatie van de werkzaamheidsgraad. Dat is totaal onvoldoende.
Hoe kan dat verholpen worden?
ALGOED: Er circuleren concrete voorstellen om de gewestelijke overheden bevoegd te maken voor de arbeidsmarkt. Deze voorstellen spreken echter altijd van het overhevelen van bijkomende uitgavenbevoegdheden, met bijbehorende financiering. Maar die voorstellen gaan voorbij aan iets veel belangrijkers: de huidige Bijzondere Financieringswet, die de financiering van de gemeenschappen en gewesten regelt, is niet houdbaar.
HEREMANS: Die wet is eerder een rem dan een zegen om via een hogere werkgelegenheidsgraad budgettaire overschotten te creëren. Als nu een regio per hoofd minder personenbelastingen ontvangt dan het nationale gemiddelde, dan krijgt die extra geld van de federale overheid. Op dit moment is dat zo voor de Waalse regio, waar er minder mensen werken. Als er dus in Wallonië meer mensen aan het werk kunnen gaan, zal de personenbelasting per hoofd er stijgen, en dan krijgen ze dus minder extra geld. Dan houdt het Waals Gewest er met de Bijzondere Financieringswet zelfs minder budgettaire middelen aan over.
ALGOED: Alleen een grondige staatshervorming kan ons land financieel redden en dat betekent een grondige hervorming van de Bijzondere Financieringswet. Fiscale autonomie is een noodzakelijke, weliswaar geen voldoende, voorwaarde om hogere werkzaamheidsgraden te verkrijgen in ons land. De gewesten worden op die manier geprikkeld om meer mensen aan werk te helpen en ze langer aan de slag te houden.
Concreet?
ALGOED: Het voornaamste is dat federale dotaties aan de gewesten vervangen worden in een eigen personenbelasting van de gewesten (Vlaams, Waals en Brussels Hoofdstedelijk Gewest), die ze ter beschikking stelt van de gemeenschappen (Vlaamse, Franse en Duitstalige Gemeenschap). Voor Brussel wordt het deel van de opbrengsten uit de personenbelasting toegewezen aan de Franse en de Vlaamse Gemeenschap op basis van de bestaande 80/20-verdeelsleutel. En het kan aanspraak maken op bijzondere tegemoetkoming voor de lasten van de hoofdstedelijke functie.
En de vennootschapsbelastingen?
HEREMANS: Dit opzet kan eventueel worden uitgebreid naar een deel van de vennootschapsbelasting voor de gewesten, zoals ook het geval is in andere federale landen.
Dat is dus een vorm van fiscale autonomie.
ALGOED: De fiscale autonomie bestaat erin dat de gewesten hun belastingtarief kunnen verhogen of verlagen. De fiscale responsabilisering maakt dat er voor de gewesten rechtstreekse terugverdieneffecten zijn van een activeringsbeleid, en dat zorgt dus voor een prikkel om werk te maken van een echt heractiveringsbeleid. Maar daar stopt het verhaal niet, want er blijft ook solidariteit bestaan: er moet een solidariteitsmechanisme zijn, waarbij de belastingopbrengsten van de rijke regio’s de arme regio’s helpen. Bovendien wordt nog een vast percentage van wat de federale overheid aan btw-inkomsten ontvangt, doorgestort naar de gemeenschappen. De verdeling tussen de gemeenschappen kan zoals vandaag gebeuren op basis van het aantal leerplichtige jongeren.
Wat zijn de gevolgen voor het federale budget?
ALGOED: Zoals gezegd is de federale overheid vandaag vooral een fiscale herverdeler, die optreedt als brandweerman als een regio in deproblemen komt. Daarbij isduidelijk dat het voor die federale overheid een zeer grote uitdaging wordt om de hoge kosten van de vergrijzing op te vangen. Met het nieuwe financieringssysteem draait de overheid niet langer op voor de solidariteit tussen de deelgebieden. Bovendien worden de re-gio’s aangezet om ervoor te zorgen dat er meer gewerkt wordt en langer, wat de vergrijzingskosten voor de federale overheid vermindert.
Iedereen lijkt te winnen bij het nieuwe financieringsmodel?
HEREMANS: Ja, zeker zodra het op kruissnelheid is. We beseffen ook dat zo’n grondige wijziging in de financiering van ons land en de regio’s er niet van vandaag op morgen kan komen. Er moet zeker een overgangsperiode ingebouwd worden.
ALGOED: Maar als we niets doen aan die financiering, is het zeer de vraag of de federale overheid de budgettaire verplichtingen kan nakomen, waar ze met de vergrijzing voor staat.
DOOR EWALD PIRONET
