Opinie

Hendrik Schoukens

‘Klimaattoets dringend aan de orde in Vlaanderen’

Hendrik Schoukens Milieujurist verbonden aan de UGent, schepen voor Groen in Lennik

‘Nu de COP 26 in Glasgow achter de rug is, is het klimaatthema weer wat naar de achtergrond verschoven in Vlaanderen. Nochtans staat de rechtspraak niet stil. En daarbij wordt duidelijk dat een klimaattoets zich opdringt bij het toelaten van ruimtelijke projecten. Het is een thema dat in de rechtspraak volop speelt, maar op wetgevend vlak onbehandeld blijft. Een wetgevend ingrijpen dringt zich allicht op’, schrijft milieujurist Hendrik Schoukens.

China

We beginnen deze juridische queeste in China. Niet om te stellen dat elke inspanning in Vlaanderen om de CO2-uitstoot bij voorbaat betekenisloos is in het licht van de recente toename van de uitstoot in groeilanden, als China, maar wèl om een pijnlijke episode op te rakelen omtrent het begrip ‘dood door duizend sneden’. Dat refereert naar een oude Chinese foltermethode. Hierbij werd de dader naakt opgehangen en werden stukken huid afgesneden, beginnend bij de armen en benen. Daarna steeds grotere stukken. Bedoeling was de dader op die manier zo lang mogelijk in leven te laten, zodanig dat het lijden zo lang mogelijk kon worden getrokken. Ondertussen is de uitdrukking echter ook gemeengoed in een milieucontext, wanneer men wijst op de accumulatie van de milieuhinder door vele kleine beslissingen. Denk maar aan de recente heisa rond stikstof, waar duidelijk werd dat ook een optelsom van beperkte deposities de natuur de dieperik kan insturen.

Klimaattoets dringend aan de orde in Vlaanderen.

Zo’n ogenschijnlijk ‘kleine’ klimaatbeslissing deed zich in 2019 voor in de gemeente Boechout, toen die een aanvraag voor de bouw en exploitatie van een nieuw tankstation ontving. Het leek het zoveelste doorsnee-vergunningsdossier in het rijtje. Tot de gemeente zijn klimaatengagementen uit het Burgemeester-convenant erop nalas. En vaststelde dat de aanvraag vloekte met het gemeentelijk streven naar klimaatneutraliteit. Het tankstation bood immers louter fossiele brandstoffen aan. Dat in het tankstation géén laadpunt voor elektrische wagens of CNG werd aangeboden, leek niet langer van deze tijd. Valt zo’n project nog te rijmen met een streven naar klimaatneutraliteit om zo’n projecten te vergunnen?

Volgens de gemeente Boechout alvast niet. En zij weigerde consequent de aanvraag. De Deputatie van de Provincie Antwerpen was het hier niet mee eens. In beroep oordeelde de provincie dat zo’n klimaatargumenten geen geldige reden voor om een aanvraag ‘milieutechnisch’ te weigeren. Lees: omgevingsvergunning moet vooral de directe milieu-impact nagaan van de beoogde exploitatie op de omliggende omgeving, het ruimere klimaatvraagstuk kan men niet op het niveau van concrete projecten oplossen. Daartoe hebben we de internationale klimaatafspraken. Boechout zal het klimaatprobleem niet op z’n eentje oplossen. Minstens voorziet de bestaande wetgeving inzake ruimtelijke ordening géén expliciete klimaattoets.

Klimaattoets

In zijn precedentarrest van 22 april 2021 verwerpt de Raad voor Vergunningsbetwistingen het standpunt van de Deputatie. De rechters besluiten dat die motivering niet overtuigt. De wetgeving inzake ruimtelijke ordening geeft overheden immers expliciet de mogelijkheid om vergunningsaanvragen te weigeren die haaks staan op beleidsdoelen uit andere sectoren, zoals landschap, natuur en waterbeleid.

Klimaat was lange tijd niet in the picture, maar met zijn ‘klimaatarrest’ maakt de Raad duidelijk dat klimaatdoelstellingen wel degelijk een beoordelingsgrond kunnen vormen voor bouwprojecten. Minstens moet worden bekeken op welke manier tegemoet kan worden gekomen aan opmerkingen inzake klimaatneutraliteit, wanneer dit in een negatief advies is opgemerkt. Heel concreet betekende dit dat minstens bijkomende voorwaarden hadden moeten worden opgelegd die het mogelijk maken dat het tankstation zal worden uitgerust met elektrische laadpalen. Of je dit al dan niet expliciet tagt als een klimaattoets, is minder relevant. Punt is dat klimaatoverwegingen nu dus wel een rol kunnen spelen bij lokale beslissingen.

Grotere plaatje

Dit arrest heeft tot nu toe minder weerklank gekregen dan de Klimaatzaak die enkele weken terug werd gepleit. En dat is logisch. De focus lag origineel elders. Na de historische uitspraak van het Nederlandse Hooggerechtshof in de Urgenda-zaak, bleek dat procedures die zich richten tegen het nationale of regionale klimaatbeleid niet langer kansloos zijn. Ook in Ierland, Frankrijk, Duitsland en, hoewel niet volledig, ons land werden regeringen teruggefloten omdat hun overkoepelende klimaatbeleid niet aansloot bij de internationale afspraken op dit punt. Zelfs mensenrechten onderschrijven deze claims. Maar dat betekent natuurlijk ook dat je op een bepaald punt de tering naar de nering zet en niet langer vergunningen verleent voor projecten die net zorgen voor meer uitstoot van broeikasgassen. Practice what you preach, zo je wil.

Het is net op dit punt dat de uitspraak van de Raad voor Vergunningsbetwistingen het verschil kan maken. Al blijft het verleidelijk om de uitspraak af te doen als een doordeweekse casus van slechte motivering van overheidsbesluiten, toch is duidelijk dat er meer aan de hand is. Het klopt dat het arrest van de Raad niet in alle gevallen hoeft te leiden tot een bindende klimaattoets, maar het is wel ongezien dat een rechtbank expliciet onderschrijft dat klimaatoverwegingen expliciet een weigeringsgrond kunnen vormen. Het is overigens niet uitgesloten dat de strengere EU-klimaatdoelen die op ons afkomen, binnenkort ook kwalificeren als verplichte weigeringsgrond binnen de bestaande wetgeving ruimtelijke ordening.

Een blik over de grens maakt duidelijk dat deze materie volop in evolutie is. Daar is het zogenaamde ‘credibility gap‘ niet vreemd aan. Ondanks de mooie beloftes in Parijs, blijken de nationale klimaatplannen in de feiten te kort te schieten. We steven af op meer dan drie graden temperatuurstijging tegen het einde van de eeuw. Het verklaart het ongeduld van vele klimaatactivisten. En de toegenomen focus op vergunningen voor fossiele projectontwikkelingen.

In buitenlandse rechtspraak was men overigens eerder al tot die conclusie gekomen. In de Verenigde Staten – of all places – lagen al verschillende uitspraken voor waarin rechters oordeelden dat klimaat een centrale rol dient te spelen bij de milieueffectbeoordeling voor projecten. Toch bestond er op andere plekken ook enige terughoudendheid. De Noorse klimaatzaak tegen toelatingen voor olie-ontginning in de Barentszee werd verworpen. Ook een procedure tegen de uitbreiding van de luchthaven van Wenen liep met een sisser af.

Maar de voorbije jaren tekende zich een voorzichtige kentering af in de rechtspraak. Het Engelse Hof van Beroep haalde vorig jaar klimaatredenen aan om de uitbreiding van London Heathrow tijdelijk te blokkeren. Hoewel het Britse Hooggerechtshof hier uiteindelijk geen graten in zag, leek de toon gezet. In april werd een vergunning voor een raffinaderij voor palmolie vernietigd door een Franse rechtbank omdat de globale CO2-impact niet voldoende was bestudeerd. Ook de impact elders in de wereld speelt dus een rol. Meest tekenend was een arrest uit 2019 van een Australische rechtbank, waarin de toelating voor een nieuw mijnbouwproject onwettig werd verklaard omdat het haaks stond op de scherpe reducties die het Akkoord van Parijs voorstelde. De rechtbank verwees daarbij uitdrukkelijk naar de redenering uit de Nederlandse Urgenda-uitspraak: vele kleintjes maken één groot. Het feit dat dit betrokken project slechts een beperkte bijdrage aan het globale klimaatprobleem levert, vormt géén dienend argument om het volledig onbesproken te laten. Het slinkende koolstofbudget noopt tot meer restricties.

Niets nieuws onder de zon?

Het lijkt revolutionair om nu ook vergunningverlenende overheden het klimaatprisma te laten gebruiken bij het beoordelen van vergunningsaanvragen en zelfs nieuwe bestemmingsplannen binnen de ruimtelijke ordening. Maar is dat werkelijk zo? Artikel 1.1.4 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening zet op vandaag reeds het principe van de duurzame ruimtelijke ordening centraal. Hoewel het gaat om een algemene beginselbepaling, valt klimaatverandering zeker op het streven naar duurzame ontwikkeling, waarbij ook rekening wordt gehouden met de belangen van de toekomstige generaties. Daarbij stelt zich de vraag in welke mate nieuwe vergunningen afbreuk doen aan het resterende koolstofbudget voor de toekomstige generaties. Deze papieren tijger kan in de toekomstig verrassend scherpe, juridische klauwen krijgen.

Een andere kapstok voor een klimaattoets is het grondwettelijk gewaarborgd recht op een gezond leefmilieu, dat in de rechtspraak al heeft geleid tot het vernietigen van wetten, decreten en besluiten die een verdere aantasting van het leefmilieu toelaten. En kan men ruimtelijke ordening anno 2021 nog los van het klimaatvraagstuk bekijken?

Het lijkt een retorische vraag. Nochtans is onduidelijk in hoeverre men bij de opmaak van ruimtelijke plannen op vandaag reeds afdoende rekening houdt met de wetenschappelijke klimaatscenario’s. Toegegeven, in het beste geval leidt de toepassing van de bestaande watertoets al tot het bouwvrij houden van potentieel overstromingsgebied. Maar in de praktijk valt dit tegen.

Twee recente voorbeelden zijn illustratief. Langs de oever van de Schelde, tussen Antwerpen en de Rupelmonding, worden oude industrieterreinen ingevuld met exclusieve woonprojecten. Maar is het nog zinvol om zo dicht bij de rivier te bouwen in het licht van toekomstige klimaatprojecties? Wordt hier überhaupt naar gekeken bij de opmaak van de ruimtelijke bestemmingsplannen of vergunningen? Of blijft men zich blindstaren op het gewestplan, dat haast Bijbelse allures lijkt te hebben gekregen.

Iets meer stroomafwaarts gaat men zo mogelijk nog een stap verder bij de bouw van een nieuwe maritieme campus, vlak naast de Hobokense polder. Een zone die, gelet op zijn ligging naast de Schelde en het natuurgebied, perfect dienst zou kunnen doen als toekomstig overstromingsgebied, wordt verder bebouwd. Ook in de omgevingsvergunning van de stad Antwerpen recent verleende, is het met een vergrootglas zoeken naar een beoordeling die rekening houdt met toekomstige klimaatscenario’s. Argumenten inzake overstromingen werden verworpen als irrelevant omdat het gebied nu eenmaal een industriebestemming op de ruimtelijke bestemmingsplannen had gekregen. Heeft men deze plannen dan afgetoetst aan de recentste klimaatscenario’s? Men heeft er het raden naar. In het MER werd gesteld dat de bouw van de campus het verhogen van de dijken – nodig voor de stijging van de zeespiegel te ondervangen – niet verhinderd.

Maar ook andere projecten komen in het vizier. De verlenging van de lokale luchthaven van Antwerpen lijkt voorlopig niet al te veel last te hebben van de toegenomen aandacht voor klimaatverandering. Toch zal dit thema niet langer onbehandeld kunnen blijven.

Milieueffectenrapportage

Bovendien vergt de EU richtlijn inzake milieueffectbeoordeling (MER) dat klimaatimpact ook in MER-rapporten voor plannen en projecten in detail wordt onderzocht. Dit werd in de Europese MER-Richtlijn enkele jaren terug expliciet op de voorgrond geplaatst. Het gaat zowel over klimaatmitigatie als – adaptatie.

Ook op dit punt lijkt Vlaanderen op heden nog niet goed bij de zaak. Zo erkende men in het eertijdse MER voor de bouw van een nieuw dok in de haven van Antwerpen dat ‘we er met de op dit moment voorziene maatregelen (…) echter niet (in slagen) de kloof tussen de prognoses en de (Vlaamse EU) doelstellingen voor 2030 te dichten‘, maar voorzag men géén duidelijke en rechtszekere engagementen die garanderen dat de bijkomende CO2-emissies die de havenuitbreiding zullen veroorzaken het behalen van de bindende klimaatdoelen niet volledig onmogelijk zullen maken. Het is duidelijk dat de bijkomende verharding van tientallen hectaren open ruimte zal leiden tot bijkomende klimaatimpact, terwijl ook de verdere toename van de containertrafiek voorlopig niet klimaatneutraal zal plaatsvinden. Het MER moet op dit punt mitigerende maatregelen voorstellen.

Maar in sommige gevallen komt het klimaatargument zelfs in zijn geheel niet aan bod binnen het MER-traject. Een recent gemeentelijk RUP voor een grootschalige ontginning in de gemeente Bocholt spreekt zich in zijn geheel niet uit over de klimaatimpact van deze handelingen. En wat dan te denken van het milieueffectrapport dat op heden wordt opgemaakt voor de definitieve stikstofregels? Zal men daar ook een globale klimaattoets uitvoeren? Een analyse die tevens rekening houdt met het globale CO2-prijskaartje van industriële veeteelt, inclusief de ontbossingen die elders in de wereld nodig zijn voor de productie van veevoeder?

Nu is het wel zo dat de inhoud van een MER strikt genomen niet bindend is, de recente rechtspraak maakt wel duidelijk dat men het niet zomaar naast zich neer kan leggen. Er moeten maatregelen worden getroffen om aan eventuele schadelijke effecten tegemoet te komen. Zowaar geen eenvoudige opgave, nu zo’n MER meestal als een tool voor de beoordeling van de lokale milieu-impact werd gehanteerd. Het vergt een mindshift.

Emissiehandel

De weinige marge die nog bestaat, is voor installaties die vallen onder de EU regels inzake emissiehandel (ETS). De CO2-uitstoot van deze fabrieken valt dus deels onder de uitstootrechten die op Europees vlak voor deze sector worden voorzien. Hier zal een klimaattoets op een eerste zicht dus geen verschil kunnen maken. Temeer daar binnen ETS de uitstoot van broeikasgassen in 2020 41% lager lag dan in 2005. Daar kunnen vele nationale klimaatplannen alleen maar van dromen. In het kader van de Green Deal worden de klimaatambities naar 2030 verder aangescherpt.

Toch is ook hier ruimte voor een vorm van klimaattoets, want het MER voor zo’n projecten zal hoe dan ook een globale inschatting van de klimaatimpact moeten mogelijk maken. CO2-uitstoot die niet wordt gevat door de uitstootrechten, is nog steeds een relevant beslissingscriterium. En de recente uitspraak in de Nederlandse Shell-zaak illustreert dat bestaande vergunningen over-rulet kunnen worden wanneer zou blijken dat zij leiden tot weinig duurzame lock-ins.

Klimaat als sturende ruimtelijke actor

Er ligt duidelijk nog heel wat werk op de plank om de klimaattoets beter te verankeren in de Vlaamse wetgeving. Op heden bestaan er wel heel wat juridische aanknopingspunten, maar het vergt de voorkeur om dit beter te gaan omschrijven wat zo’n klimaattoets juist omvat en welk inhoudelijk afwegingskader er speelt. Zolang dit afwezig is, zal de klimaattoets zich verder via rechtspraak ontwikkelen. Dat kan leiden tot bijkomende rechtsonzekerheid. Daarbij kan ook het recente klimaatvonnis, waarin de Belgische en regionale overheden aansprakelijk werden gehouden voor het onzorgvuldig klimaatbeleid, een belangrijk precedent vormen. Hoe langer Vlaanderen in gebreke blijft, hoe meer marge bestaat voor een strikte klimaattoets.

In zijn recente rapport waarschuwde het Internationaal Energieagentschap dat, voor zover we de afspraken uit het Parijsakkoord willen halen, er géén nieuwe fossiele projecten meer mogen worden vergund. Om een pijnlijke klimaatdood door duizend sneden te vermijden, moeten we de tirannie van kleine beslissingen absoluut ombuigen in een duurzaamheidshefboom. Anders wordt het spagaat te groot tussen de overkoepelende klimaatdoelen en de resultaten op het terrein. En de lock-ins zullen bijkomende obstakels vormen richting de broodnodige klimaattransitie.

Wachten tot er sprake is van een dwingende klimaattoets in onze Vlaamse wetgeving, is als wachten op Godot. Toch mag worden verwacht dat de komende jaren meer duidelijkheid wordt verschaft over de sturende rol van klimaatoverwegingen bij ruimtelijke plan- en vergunningstrajecten. De recente overstromingen in Wallonië en Vlaanderen tonen aan dat we geen tijd te verliezen hebben.

Partner Content