‘Hoog tijd om de tussenkomst van de Raad van State steviger te verankeren in onze wetgeving’

‘Krijgen we vandaag niet te vaak te maken met en een behaagzieke wetgever, die eerder snel dan grondig te werk gaan’, vraagt Johan Heymans van de Vrijdaggroep. Hij pleit ervoor om bij wijzigingen aan het strafrecht verplicht advies in te winnen bij de Raad van State.

Morrelen aan het strafrecht: het lijkt meer dan ooit in de mode. De afgelopen maand schoten de wetgevende initiatieven die belangrijke wijzigingen aan ons strafrechtelijk kader willen doorvoeren als paddenstoelen uit de grond. Deze voorstellen vielen spijtig genoeg vooral op door een gebrek aan grondigheid – met alle gevolgen van dien. Een verplichte tussenkomst van de Raad van State bij dergelijke wetgevende initiatieven zou dan ook een belangrijk verschil kunnen maken.

Een greep uit de recente haastwetgeving

In oktober 2019 werden heel wat wetsvoorstellen over strafrecht tegen een recordtempo door het federaal parlement gejaagd. Denk maar aan het wetsvoorstel dat de mogelijkheid fors uitbreidt om beklaagden ter zitting onmiddellijk aan te laten houden, nadat zij hun uitspraak hebben aanhoord, ook al kunnen zij nog in hoger beroep gaan. Dit verstrekkende voorstel werd op 1 oktober 2019 ingediend en na anderhalve maand, op 14 november 2019, al finaal goedgekeurd.

Het wetsvoorstel dat voorziet dat ernstige seksuele misdrijven gepleegd ten aanzien van kinderen onverjaarbaar worden, deed er zelfs nog minder lang over: het werd op 27 september 2019 ingediend en op 7 november 2019 al aangenomen.

Nog actueler is het wetsvoorstel dat begin november 2019 werd ingediend bij de Kamer van volksvertegenwoordigers en dat abortus op een drafje verder als misdrijf wil afbouwen. Daar waar het gebrek aan een kwaliteitsvol debat bij veel wetsvoorstellen weinig kritiek uitlokt, deed dit voorstel, en met name het overhaaste karakter ervan, wel heel wat stof opwaaien. Zo hekelden zowel Valerie Van Peel (N-VA) als Joachim Coens (CD&V) de snelle manier waarop men die wetswijziging probeerde door te voeren.

Al die parlementaire voorstellen lijken te kaderen in een tendens die zich de jongste jaren sterker aftekent, namelijk die van de steeds grotere haast waarmee de wetgever – vaak te – snel wil inspelen op bepaalde gebeurtenissen die de publieke opinie beroeren en waarmee electoraal gescoord kan worden. Deze tendens wordt nog versterkt door het feit dat onze huidige regering er een is van lopende zaken. Hierdoor lijkt de manifesteringsdrang van onze federale parlementsleden fors toegenomen. Vaak lijkt hierbij snelheid te primeren op kwaliteit: men voert heel ingrijpende veranderingen door in het strafrecht zonder grondig na te denken over de best mogelijke oplossingen en over eventuele bijkomende repercussies van het sleutelen aan complexe wetgeving. Een tragisch voorbeeld op dit vlak is het zonet genoemde wetsvoorstel dat de verjaringstermijn afschaft voor ernstige seksuele misdrijven op minderjarigen. Amper een week nadat dit wetsvoorstel werd aangenomen op 7 november 2019 ontdekte men dat er een reparatiewet nodig was omdat men, door te vlug aan de wet te sleutelen, onbedoeld de verjaringstermijn voor het zwaarste seksuele misdrijf op meerderjarigen – verkrachting met de dood tot gevolg – had teruggebracht van 15 naar 10 jaar.[6]

Het hoeft dan ook niet te verbazen dat studies aantonen dat de kwaliteit van onze regelgeving er de afgelopen jaren op achteruit is gegaan. Zo voerde IDEA Consult, samen met het Verbond van Belgische Ondernemingen, in 2015 een uitgebreide studie uit naar de kwaliteit van onze wetgeving. Daaruit bleek dat België, in vergelijking met onze buurlanden, heel vaak achterophinkt. Deze tendens is sindsdien niet gekeerd. Wel integendeel: jaarlijks publiceert de Wereldbank een lijst waarin landen gerangschikt worden naargelang de kwaliteit van hun regelgeving. Daar waar België 10 jaar geleden nog op plaats 19 stond, zijn we ondertussen teruggezakt naar plaats 27, net onder Chili en Malta.

Een sterkere Raad van State als oplossing?

In het strafrecht is dit overhaaste gemorrel des te problematischer. Precies omwille van de verregaande impact op het leven van de personen die erdoor geviseerd worden, dient strafrecht de weerspiegeling te zijn van een zo breed mogelijk gedragen maatschappelijke consensus. Het strafrecht is de neerslag van waar wij collectief als samenleving de rode lijnen wensen te trekken – tot hier, verder wordt streng gestraft. Het hertekenen van die lijnen moet doordacht gebeuren en voortvloeien uit een doorvoed debat.

De oplossing voor meer grondigheid en kwaliteit in onze wetgeving moet nochtans niet ver gezocht worden. Ons Belgisch systeem voorziet namelijk al in een uitstekende mogelijkheid: de adviesprocedure bij de afdeling wetgeving van de Raad van State. Hierbij wordt door de Raad van State een juridisch advies gegeven aan de verschillende parlementen en regeringen over ontwerpteksten van wettelijke of reglementaire aard. Dit juridisch orgaan beschikt daarbij meestal over een termijn van 30 of 60 werkdagen. Men kan ook een advies vragen zonder termijn of, in geval van hoge spoed, binnen een termijn van 5 werkdagen. Helaas is het inwinnen van een dergelijk advies enkel vereist voor wetsteksten die afkomstig zijn van de regeringen. Wetsvoorstellen die vanuit de parlementen worden gelanceerd, moeten in principe geen advies vragen bij de Raad van State.

Zoals hoger gebleken, zou het verplicht inwinnen van een dergelijk advies bij de Raad van State nochtans belangrijke voordelen hebben. Niet alleen zou de technische kwaliteit van de wetsvoorstellen er sterk op vooruit gaan, het zou ook de inhoudelijke grondigheid en het maatschappelijke draagvlak ervan ten goede komen. Zo geeft een dergelijke adviesperiode niet alleen meer tijd aan de parlementsleden om het wetsvoorstel grondig te bestuderen maar het laat ook het middenveld en experten de tijd om het debat te voeden met hun inzichten. Zeker in het strafrecht lijkt dit geen overbodige luxe.

Het is dan ook hoog tijd om de tussenkomst van de Raad van State steviger te verankeren in onze wetgeving. Misschien een ideetje voor een volgend wetsvoorstel?

Johan Heymans is een advocaat gespecialiseerd in mensenrechten en strafrecht. Hij is vennoot bij het advocatenkantoor Van Steenbrugge Advocaten en is lid van de Vrijdaggroep, beleidsplatform voor jongeren van diverse pluimage ondersteund door de Koning Boudewijnstichting (www.vrijdaggroep.be )