De discussie over 'het sluiten van de grenzen' woedt opnieuw volop. Nu het aantal besmettingen met de Britse variant gevoelig toeneemt, pleit onder andere biostatisticus Geert Molenberghs voor veel striktere reisbeperkingen en ook viroloog Marc Van Ranst ziet dit als een belangrijke maatregel om de verdere verspreiding van het virus tegen te gaan. Vanuit politieke hoek pleitte ook CD&V voorzitter Joachim Coens reeds voor een verbod op niet-essentiële reizen. Vanuit de regering is dan weer te horen dat het sluiten van de grenzen 'het allerlaatste redmiddel' is. Bovendien rijzen vragen over de juridische en praktische haalbaarheid van dergelijke maatregelen.

Wat zegt het EU-recht?

Het recht om vrij te reizen en te verblijven op het volledige grondgebied van de EU vormt één van de kernelementen van het Europees burgerschap. Het is één van de meest zichtbare verwezenlijkingen van het Europees integratieproces en is zelfs opgenomen in het 'Handvest van de grondrechten van de Europese Unie'. Anderzijds is het recht op vrij personenverkeer niet absoluut. Zo kunnen lidstaten reis- en verblijfsbeperkingen invoeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Aangezien het uitzonderingen betreft op fundamentele rechten van burgers kan dit alleen in bijzondere omstandigheden en onder specifieke voorwaarden. Zo moeten de beperkende maatregelen nodig zijn om de vooropgestelde doelstelling te bereiken en mogen deze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. Er geldt met andere woorden een strikte 'proportionaliteitstoets', waarbij lidstaten moeten aantonen dat de opgelegde beperkingen niet met andere, minder verregaande, maatregelen kunnen worden bereikt.

Waarom reisbeperkingen moeilijk liggen binnen de Europese Unie, maar niet onmogelijk zijn.

Naast het principieel recht van elke EU-burger om zich naar een andere EU-lidstaat te begeven, zijn binnen de Schengenzone ook de controles aan de binnengrenzen afgeschaft. Slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen tijdelijke grenscontroles worden ingevoerd. Dit is in het verleden al meermaals gebeurd bij grote sportevenementen of na een terroristische aanslag. De omvang en de duur van het tijdelijk heringevoerde grenstoezicht aan de binnengrenzen moet wel beperkt zijn tot wat strikt noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te kunnen reageren.

Door de coronacrisis bestaat er nu een nieuw spanningsveld tussen het fundamentele EU-recht op vrij verkeer in een ruimte zonder binnengrenzen, enerzijds, en de noodzaak om maatregelen te nemen voor de bescherming van de volksgezondheid anderzijds. Dit laatste domein behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten, die dus zelf beslissen welke maatregelen nodig zijn om de gezondheid van de eigen inwoners te beschermen. Alleen moeten die maatregelen dus voldoen aan de criteria van noodzakelijkheid en proportionaliteit wanneer deze leiden tot een inperking van het vrij personenverkeer in de EU.

Lessen uit de eerste golf

Tijdens de eerste golf, en in het licht van de exponentiële verspreiding van het coronacrisis, beslisten verschillende lidstaten om tijdelijk de grenzen met hun buurlanden te sluiten. Het was een soort 'noodrem', ingegeven door de precaire gezondheidssituatie op dat moment. Al snel bleken echter de verregaande gevolgen van een dergelijke situatie. Buurtbewoners en familieleden in grensregio's werden plots van elkaar gescheiden en ook vanuit logistiek perspectief bleken gesloten grenzen moeilijk houdbaar. Bovendien hanteerden de lidstaten verschillende criteria voor het invoeren en beëindigen van de reisbeperkingen. Het gevolg was een onoverzichtelijk kluwen van nationale regels en onduidelijkheid voor de Europese burger.

Als antwoord op deze situatie nam de Europese Commissie het initiatief om tot een meer gecoördineerde aanpak te komen, onder andere door afspraken voor te stellen rond een Europese kleurencode voor het in kaart brengen van risicogebieden. Dit leidde uiteindelijk tot aanbeveling 2020/1475, aangenomen door de Raad van de EU op 13 oktober 2020. In dit document engageerden de lidstaten zich ook om elkaar vooraf in kennis te stellen van eventuele nieuwe reisbeperkingen. Bovendien werd bepaald dat er, in principe, geen inreisverboden meer zouden worden afgevaardigd en dat zou worden ingezet op alternatieve maatregelen zoals verplichte coronatesten en/of quarantaine.

Gevolgen van de Britse variant

Wanneer net voor kerstmis de eerste signalen van de nieuwe Britse variant opdoken, hebben lidstaten zoals Frankrijk en België toch tijdelijk de grenzen met het Verenigd Koninkrijk gesloten - ook al golden toen nog de EU-regels inzake vrij personenverkeer. De verstrekkende gevolgen waren meteen duidelijk, met geblokkeerde truckchauffeurs en gestrande reizigers.

De Europese Commissie heeft daarop een nieuwe aanbeveling aangenomen waarin expliciet staat dat lidstaten snel tijdelijke voorzorgsmaatregelen kunnen nemen om de verspreiding van de Britse variant tegen te gaan. Het ontmoedigen van niet-essentiële reizen valt daaronder, maar een algemeen reisverbod wordt beschouwd als te verregaand. In het bijzonder moet het vlieg- en treinverkeer mogelijk blijven om verstoringen van de toeleveringsketen te voorkomen en te garanderen dat essentiële verplaatsingen kunnen plaatsvinden. Het volledig 'sluiten van de grenzen' is dus geen optie, maar gerichte voorzorgsmaatregelen om niet-essentiële reizen te beperken zijn wel mogelijk.

Of daarmee de discussie is afgesloten valt te betwijfelen. Getuige daarvan zijn de recente voorstellen om niet-essentiële reizen niet alleen te ontraden, maar ook effectief te verbieden. Dat zou het voordeel van de duidelijkheid hebben, zeker met de krokusvakantie in het vooruitzicht. Juridisch rijst daarbij de vraag of een dergelijke maatregel proportioneel is - in het licht van de minder verregaande alternatieven van testen, tracen en het opleggen van verplichte quarantaine - en noodzakelijk - in het licht van de verhoogde risico's verbonden door de nieuwe Britse variant. Dat is een afweging die kan gemaakt worden, maar best op het Europese niveau wordt besproken om een nieuwe golf aan ongecoördineerde nationale maatregelen te vermijden.

De discussie over 'het sluiten van de grenzen' woedt opnieuw volop. Nu het aantal besmettingen met de Britse variant gevoelig toeneemt, pleit onder andere biostatisticus Geert Molenberghs voor veel striktere reisbeperkingen en ook viroloog Marc Van Ranst ziet dit als een belangrijke maatregel om de verdere verspreiding van het virus tegen te gaan. Vanuit politieke hoek pleitte ook CD&V voorzitter Joachim Coens reeds voor een verbod op niet-essentiële reizen. Vanuit de regering is dan weer te horen dat het sluiten van de grenzen 'het allerlaatste redmiddel' is. Bovendien rijzen vragen over de juridische en praktische haalbaarheid van dergelijke maatregelen. Het recht om vrij te reizen en te verblijven op het volledige grondgebied van de EU vormt één van de kernelementen van het Europees burgerschap. Het is één van de meest zichtbare verwezenlijkingen van het Europees integratieproces en is zelfs opgenomen in het 'Handvest van de grondrechten van de Europese Unie'. Anderzijds is het recht op vrij personenverkeer niet absoluut. Zo kunnen lidstaten reis- en verblijfsbeperkingen invoeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Aangezien het uitzonderingen betreft op fundamentele rechten van burgers kan dit alleen in bijzondere omstandigheden en onder specifieke voorwaarden. Zo moeten de beperkende maatregelen nodig zijn om de vooropgestelde doelstelling te bereiken en mogen deze niet verder gaan dan strikt noodzakelijk. Er geldt met andere woorden een strikte 'proportionaliteitstoets', waarbij lidstaten moeten aantonen dat de opgelegde beperkingen niet met andere, minder verregaande, maatregelen kunnen worden bereikt. Naast het principieel recht van elke EU-burger om zich naar een andere EU-lidstaat te begeven, zijn binnen de Schengenzone ook de controles aan de binnengrenzen afgeschaft. Slechts in uitzonderlijke gevallen kunnen tijdelijke grenscontroles worden ingevoerd. Dit is in het verleden al meermaals gebeurd bij grote sportevenementen of na een terroristische aanslag. De omvang en de duur van het tijdelijk heringevoerde grenstoezicht aan de binnengrenzen moet wel beperkt zijn tot wat strikt noodzakelijk is om op de ernstige bedreiging te kunnen reageren. Door de coronacrisis bestaat er nu een nieuw spanningsveld tussen het fundamentele EU-recht op vrij verkeer in een ruimte zonder binnengrenzen, enerzijds, en de noodzaak om maatregelen te nemen voor de bescherming van de volksgezondheid anderzijds. Dit laatste domein behoort tot de bevoegdheid van de lidstaten, die dus zelf beslissen welke maatregelen nodig zijn om de gezondheid van de eigen inwoners te beschermen. Alleen moeten die maatregelen dus voldoen aan de criteria van noodzakelijkheid en proportionaliteit wanneer deze leiden tot een inperking van het vrij personenverkeer in de EU. Tijdens de eerste golf, en in het licht van de exponentiële verspreiding van het coronacrisis, beslisten verschillende lidstaten om tijdelijk de grenzen met hun buurlanden te sluiten. Het was een soort 'noodrem', ingegeven door de precaire gezondheidssituatie op dat moment. Al snel bleken echter de verregaande gevolgen van een dergelijke situatie. Buurtbewoners en familieleden in grensregio's werden plots van elkaar gescheiden en ook vanuit logistiek perspectief bleken gesloten grenzen moeilijk houdbaar. Bovendien hanteerden de lidstaten verschillende criteria voor het invoeren en beëindigen van de reisbeperkingen. Het gevolg was een onoverzichtelijk kluwen van nationale regels en onduidelijkheid voor de Europese burger. Als antwoord op deze situatie nam de Europese Commissie het initiatief om tot een meer gecoördineerde aanpak te komen, onder andere door afspraken voor te stellen rond een Europese kleurencode voor het in kaart brengen van risicogebieden. Dit leidde uiteindelijk tot aanbeveling 2020/1475, aangenomen door de Raad van de EU op 13 oktober 2020. In dit document engageerden de lidstaten zich ook om elkaar vooraf in kennis te stellen van eventuele nieuwe reisbeperkingen. Bovendien werd bepaald dat er, in principe, geen inreisverboden meer zouden worden afgevaardigd en dat zou worden ingezet op alternatieve maatregelen zoals verplichte coronatesten en/of quarantaine. Wanneer net voor kerstmis de eerste signalen van de nieuwe Britse variant opdoken, hebben lidstaten zoals Frankrijk en België toch tijdelijk de grenzen met het Verenigd Koninkrijk gesloten - ook al golden toen nog de EU-regels inzake vrij personenverkeer. De verstrekkende gevolgen waren meteen duidelijk, met geblokkeerde truckchauffeurs en gestrande reizigers. De Europese Commissie heeft daarop een nieuwe aanbeveling aangenomen waarin expliciet staat dat lidstaten snel tijdelijke voorzorgsmaatregelen kunnen nemen om de verspreiding van de Britse variant tegen te gaan. Het ontmoedigen van niet-essentiële reizen valt daaronder, maar een algemeen reisverbod wordt beschouwd als te verregaand. In het bijzonder moet het vlieg- en treinverkeer mogelijk blijven om verstoringen van de toeleveringsketen te voorkomen en te garanderen dat essentiële verplaatsingen kunnen plaatsvinden. Het volledig 'sluiten van de grenzen' is dus geen optie, maar gerichte voorzorgsmaatregelen om niet-essentiële reizen te beperken zijn wel mogelijk. Of daarmee de discussie is afgesloten valt te betwijfelen. Getuige daarvan zijn de recente voorstellen om niet-essentiële reizen niet alleen te ontraden, maar ook effectief te verbieden. Dat zou het voordeel van de duidelijkheid hebben, zeker met de krokusvakantie in het vooruitzicht. Juridisch rijst daarbij de vraag of een dergelijke maatregel proportioneel is - in het licht van de minder verregaande alternatieven van testen, tracen en het opleggen van verplichte quarantaine - en noodzakelijk - in het licht van de verhoogde risico's verbonden door de nieuwe Britse variant. Dat is een afweging die kan gemaakt worden, maar best op het Europese niveau wordt besproken om een nieuwe golf aan ongecoördineerde nationale maatregelen te vermijden.