Op vrijdag 7 augustus schorste de Raad van State vier exportvergunningen afgeleverd door Waals Minister-President Elio Di Rupo aan wapenfabrikant FN Herstal voor wapens bestemd voor de Saudische Nationale Garde. Dat was niet de eerste keer. In maart 2020, juni 2019 en juni 2018 schorste of vernietigde de rechtbank vergelijkbare exportvergunningen toegekend aan Belgische leveranciers van Saudi-Arabische strijdkrachten. Daarmee schaarde het hoogste administratieve rechtscollege van ons land zich stevig achter de internationale regelgeving rond wapentransfers naar landen die het niet te nauw nemen met de bescherming van mensenrechten of het oorlogsrecht. In de arresten van dit jaar ging de Belgische rechter nog een stap verder in haar redenering en stelde daarmee het goede voorbeeld voor collega's in Europa en daarbuiten die geconfronteerd worden met eenzelfde problematiek.

Jemen in de as gelegd

Sinds de zomer van 2014 is Jemen in een hevige burgeroorlog verwikkeld tussen de regering en de Houthi-rebellen. President Hadi ging op 25 maart 2015 in 'vrijwillige' ballingschap naar de Saudische hoofdstad Riyad en vroeg om militaire hulp aan de Samenwerkingsraad van de Arabische Golfstaten. Een dag later lanceerden elf landen Operation Decisive Storm, onder leiding van Saudi-Arabië en (later) de Verenigde Arabische Emiraten, met als doel Jemen te beschermen tegen aartsvijand Iran die de rebellie zou hebben opgezweept en ondersteund.

Geen Belgische wapens meer naar Saudi-Arabië voor wandaden in Jemen?

Na meer dan vijf jaar van luchtbombardementen, een land- en zeeblokkade en de toevoer van buitenlandse troepen (of lokale milities gefinancierd en getraind in het buitenland) blijft van de staat Jemen niets meer over. Het land is hopeloos verdeeld en van centraal overheidsgezag is geen sprake. De oorlog is verworden tot een web van onderling verwante conflicten en leidde ertoe dat Jemen 's werelds grootste, maar minst bekende, humanitaire crisis uitmaakt.

Conservatieve schattingen gaan uit van bijna 20.000 burgerslachtoffers, meer dan 20 miljoen Jemenieten in hongersnood en een sterftecijfer ten gevolge van COVID-19 dat 5 keer zo hoog ligt als het wereldwijde gemiddelde. Daarenboven worden alle betrokken partijen, maar Saudi-Arabië en de VAE in het bijzonder, door de Verenigde Naties beschuldigd van de meest grove mensenrechtenschendingen en oorlogsmisdaden waaronder moord, uithongering, foltering, verkrachting en de rekrutering van kindsoldaten.

Westerse wapenboeren, (midden-)oosterse slachtoffers

Ook westerse landen dragen een deel van de verantwoordelijkheid. Van bij de start van het conflict verlenen de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk logistieke en technische steun aan de internationale coalitie en delen ze satellietbeelden en andere informatie verzameld door de nationale inlichtingendiensten. Minstens even controversieel is de niet-aflatende stroom van wapens aan deze Arabische landen door westerse wapenfabrikanten, daartoe gemachtigd door een systeem van exportlicenties toegekend door nationale overheden. En hoewel sommige landen de toekenning ervan stillegden na de gruwelijke moord in Istanboel op Jamal Khashoggi, journalist en luis-in-de-pels van het Saudische koningshuis, rollen deze vergunningen intussen weer vrolijk van de band.

Ook Wallonië pikte meer dan zijn graantje mee, aangetoond door een indrukwekkend staaltje coöperatieve onderzoeksjournalistiek gepubliceerd onder de noemer #BelgianArms. Zo werden volgens cijfers van de Waalse overheid tussen 2015 en 2018 exportlicenties afgeleverd ter waarde van bijna 1 miljard euro voor militair materieel met als bestemming Saudi-Arabië. (Ter vergelijking: Dat bedrag daalt tot een schamele 75 miljoen euro naar de Verenigde Arabische Emiraten.)

Daarnaast vonden ook indirecte wapenleveringen plaats. In de zomer van 2014 werd het 'contract van de eeuw' binnengehaald door de CMI Group (nu John Cockerill), gevestigd in het Luikse Seraing. Zij mochten - in onderaanneming van het Canadese General Dynamics - voor een slordige 3,5 miljard euro geschuttorens bouwen voor Saudische pantservoertuigen. Zulke voertuigen werden ook ingezet in Jemen, zoals #BelgianArms kon aantonen.

Bovendien vond ook hoogtechnologisch materieel van Vlaamse makelij zijn weg naar het conflict in Jemen, zoals radarapparatuur in de Eurofighter Typhoon - een straaljager gebruikt door de Saudische luchtmacht. Echter, sinds 2016 voert Vlaanderen militaire apparatuur niet meer rechtstreeks uit naar Saudi-Arabië. Daarenboven zijn de Vlaamse leveringen vanuit juridisch oogpunt een heel stuk minder controversieel (zie hieronder). Toch blijft ook daar steeds ruimte voor verbetering, bijvoorbeeld door een strengere controle op het eindgebruik.

Het internationaal recht inzake wapenhandel: Een papieren tijger?

Het leveren van wapens aan partijen in een burgeroorlog is, in deze omstandigheden, volstrekt onwettig. Het internationaal gewoonterecht schrijft met name voor dat buitenlandse mogendheden zich afzijdig dienen te houden wanneer het conflict een zekere intensiteit bereikt en de strijdende partijen voldoende georganiseerd blijken. Die regel is niet van toepassing indien hun optreden past binnen een daartoe gegeven mandaat van de VN-Veiligheidsraad of bestaat uit het leveren van louter humanitaire steun. Dergelijk mandaat vanwege de VN in Jemen is echter onbestaande en wapens kwalificeren hoegenaamd niet als humanitaire hulp.

Sinds 2014 is België bovendien partij bij het VN-Wapenhandelsverdrag. Dat verdrag verbiedt de uitvoer van machinegeweren (zoals de FN Minimi) en andere conventionele wapens van zodra de overheid weet dat die gebruikt zullen worden bij het plegen van oorlogsmisdaden. Eenzelfde strikt verbod is van toepassing bij een doorslaggevend risico dat zulke leveringen de internationale vrede en veiligheid in het gedrang brengen of kunnen worden gebruikt voor het met de voeten treden van de mensenrechten en het oorlogsrecht (of het internationaal humanitair recht). Gelet op het aanslepende conflict in Jemen en de bijzonder kritische VN-rapporten is ook dat moeilijk te ontkrachten.

Soortgelijke bepalingen zijn voor België overigens al van toepassing sinds 2008 na het innemen van een gemeenschappelijk standpunt door de Europese Raad (en het Europees Parlement riep alle EU-Lidstaten dan ook meermaals op zich te onthouden van de verkoop van wapens en militaire uitrusting aan alle partijen bij het conflict in Jemen). Dat Europese standpunt uit 2008 werd in 2012 ten slotte netjes omgezet of zelfs verstrengd in de Vlaamse en Waalse wapenhandeldecreten, een geregionaliseerde bevoegdheid.

Het toekennen van exportvergunningen betreffende militair materieel voor oorlogvoerende landen in het geteisterde Jemen is bijgevolg, en op zijn zachtst gezegd, penibel vanuit juridisch oogpunt - en al zeker sinds de begane gruweldaden aan het licht kwamen. Verscheidene NGO's en andere activisten vochten deze licenties dan ook aan voor de nationale rechter, met wisselend succes.

In Canada, Frankrijk en Italië vingen de verzoekers voorlopig bot, al zijn verschillende zaken nog hangende en werd inmiddels ook het Internationaal Strafhof aangespoord een onderzoek te openen. De vorderingen werden veelal afgewezen op basis van een louter formele redenering. Zo weigerden rechters te raken aan de ruime beoordelingsvrijheid van de regering en/of het procesbelang van de verzoekers te aanvaarden.

Echter, in het Verenigd Koninkrijk behaalde de Campaign against Arms Trade op 20 juni 2019 een veelbesproken overwinning. Het hof van beroep schortte bestaande exportvergunningen op voor wapens richting Saudi-Arabië en stelde een tijdelijk moratorium in. Het bleek een schijnoverwinning, want de rechters stelden louter vast dat de Britse regering geen aandacht had besteed aan de gewoonlijke naleving door Saudi-Arabië van het internationaal humanitair recht. Dat is een logische (en verplichte) overweging om het risico te bepalen op mogelijke Saudische oorlogsmisdaden in de toekomst. Het is dus maar de vraag of de Britse rechter de beslissing ten gronde zou hebben beoordeeld, laat staan teruggedraaid, indien dat wél was gebeurd. De overheid lijkt alvast te denken van niet, want na een nieuwe analyse besloot ze op 7 juli 2020 tot het hernemen van de wapenhandel.

De Britse redenering echoot eerdere uitspraken van onze Raad van State, in het bijzonder die van 29 juni 2018 en 14 juni 2019. In beide gevallen schorste of vernietigde de Belgische rechtbank vergunningen voor militair materieel richting Riyad louter omdat de regering een van de acht voorgeschreven criteria uit het Waals wapenhandeldecreet niet had afgetoetst. Commentatoren hadden dus het raden naar wat er zou gebeuren indien de overheid alle criteria netjes zou behandelen: Zou de rechter vrije baan geven of de analyse fundamenteel herbekijken en zo, eindelijk, alsnog tonen dat de papieren tijger tanden heeft?

In 2020 toont de Belgische Raad van State hoe het moet

In maart van dit jaar nam de Raad van State een duidelijk standpunt in, eentje dat begin augustus bevestigd werd. Zo maakte het rechtscollege enerzijds duidelijk dat de afgifte van een wapenexportvergunning die niet afdoende gemotiveerd is naar internationaal recht het collectieve belang kan schaden en dus ook kan worden aangevochten door verenigingen.

Anderzijds beklemtoont het arrest de plicht tot "uiterste voorzichtigheid" alvorens vergunningen af te leveren voor wapens ten voordele van landen waar gereputeerde internationale organisaties ernstige schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht hebben vastgesteld. Gezien de destructieve rol van Saudi-Arabië in buurland Jemen en de rampzalige mensenrechtensituatie in het land zelf, aangetoond door de Verenigde Naties en bevestigd door het Europees Parlement, kon die zorgvuldigheidsplicht onmogelijk zijn vervuld. Belangrijk is dat het onderzoek ten gronde werd gevoerd en het regeringsstandpunt niet klakkeloos werd aanvaard, ook al waren alle criteria ditmaal schijnbaar afgevinkt.

Een valse noot is echter het enigszins kunstmatig onderscheid tussen leveringen aan de Saudische Nationale Garde (geschorst, wegens hun rol op het Jemenitisch strijdtoneel) en de Koninklijke Garde (toegelaten, gezien hun exclusief binnenlandse rol ter bescherming van de koninklijke familie). Het is maar de vraag of België het effectief gebruik kan controleren nadat goederen eenmaal zijn uitgevoerd en aangekomen in Riyad.

Een belangrijke stap in de goede richting

In tegenstelling tot andere nationale rechtscolleges redeneerde de Belgische Raad van State vanuit een lovenswaardige voorzichtigheid en stelde daarmee internationaal het goede voorbeeld. Simpel gesteld moeten twijfels rond het menswaardig optreden van de ontvanger leiden tot het weigeren van een wapenvergunning. Zo komt de bewijslast vierkant te liggen daar waar die hoort: bij de overheid.

Regeringsleiders doen er bovendien goed aan om zich te bezinnen alvorens wetens en willens wapenleveringen op grote schaal toe te staan aan landen die zich systematisch schuldig maken aan internationale misdaden. België loopt daarmee het risico op secundaire staatsaansprakelijkheid (lees: medeplichtigheid). Nationale, hybride en internationale straftribunalen hebben in het verleden evenmin geaarzeld om personen te veroordelen voor steunverlening aan strijdkrachten die gruweldaden begingen in conflictsituaties.

Dat betekent niet dat we Elio Di Rupo of Jan Jambon eerstdaags in het beklaagdenbankje in Den Haag mogen verwachten. En toch is een gewaarschuwd mens er twee waard.

Luca Ferro is postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit Gent. Zijn onderzoek is gericht op de steun vanwege derde Staten aan partijen bij een niet-internationaal gewapend conflict en de regulering daarvan door het internationaal publiekrecht.

Op vrijdag 7 augustus schorste de Raad van State vier exportvergunningen afgeleverd door Waals Minister-President Elio Di Rupo aan wapenfabrikant FN Herstal voor wapens bestemd voor de Saudische Nationale Garde. Dat was niet de eerste keer. In maart 2020, juni 2019 en juni 2018 schorste of vernietigde de rechtbank vergelijkbare exportvergunningen toegekend aan Belgische leveranciers van Saudi-Arabische strijdkrachten. Daarmee schaarde het hoogste administratieve rechtscollege van ons land zich stevig achter de internationale regelgeving rond wapentransfers naar landen die het niet te nauw nemen met de bescherming van mensenrechten of het oorlogsrecht. In de arresten van dit jaar ging de Belgische rechter nog een stap verder in haar redenering en stelde daarmee het goede voorbeeld voor collega's in Europa en daarbuiten die geconfronteerd worden met eenzelfde problematiek. Sinds de zomer van 2014 is Jemen in een hevige burgeroorlog verwikkeld tussen de regering en de Houthi-rebellen. President Hadi ging op 25 maart 2015 in 'vrijwillige' ballingschap naar de Saudische hoofdstad Riyad en vroeg om militaire hulp aan de Samenwerkingsraad van de Arabische Golfstaten. Een dag later lanceerden elf landen Operation Decisive Storm, onder leiding van Saudi-Arabië en (later) de Verenigde Arabische Emiraten, met als doel Jemen te beschermen tegen aartsvijand Iran die de rebellie zou hebben opgezweept en ondersteund. Na meer dan vijf jaar van luchtbombardementen, een land- en zeeblokkade en de toevoer van buitenlandse troepen (of lokale milities gefinancierd en getraind in het buitenland) blijft van de staat Jemen niets meer over. Het land is hopeloos verdeeld en van centraal overheidsgezag is geen sprake. De oorlog is verworden tot een web van onderling verwante conflicten en leidde ertoe dat Jemen 's werelds grootste, maar minst bekende, humanitaire crisis uitmaakt. Conservatieve schattingen gaan uit van bijna 20.000 burgerslachtoffers, meer dan 20 miljoen Jemenieten in hongersnood en een sterftecijfer ten gevolge van COVID-19 dat 5 keer zo hoog ligt als het wereldwijde gemiddelde. Daarenboven worden alle betrokken partijen, maar Saudi-Arabië en de VAE in het bijzonder, door de Verenigde Naties beschuldigd van de meest grove mensenrechtenschendingen en oorlogsmisdaden waaronder moord, uithongering, foltering, verkrachting en de rekrutering van kindsoldaten.Ook westerse landen dragen een deel van de verantwoordelijkheid. Van bij de start van het conflict verlenen de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk logistieke en technische steun aan de internationale coalitie en delen ze satellietbeelden en andere informatie verzameld door de nationale inlichtingendiensten. Minstens even controversieel is de niet-aflatende stroom van wapens aan deze Arabische landen door westerse wapenfabrikanten, daartoe gemachtigd door een systeem van exportlicenties toegekend door nationale overheden. En hoewel sommige landen de toekenning ervan stillegden na de gruwelijke moord in Istanboel op Jamal Khashoggi, journalist en luis-in-de-pels van het Saudische koningshuis, rollen deze vergunningen intussen weer vrolijk van de band.Ook Wallonië pikte meer dan zijn graantje mee, aangetoond door een indrukwekkend staaltje coöperatieve onderzoeksjournalistiek gepubliceerd onder de noemer #BelgianArms. Zo werden volgens cijfers van de Waalse overheid tussen 2015 en 2018 exportlicenties afgeleverd ter waarde van bijna 1 miljard euro voor militair materieel met als bestemming Saudi-Arabië. (Ter vergelijking: Dat bedrag daalt tot een schamele 75 miljoen euro naar de Verenigde Arabische Emiraten.) Daarnaast vonden ook indirecte wapenleveringen plaats. In de zomer van 2014 werd het 'contract van de eeuw' binnengehaald door de CMI Group (nu John Cockerill), gevestigd in het Luikse Seraing. Zij mochten - in onderaanneming van het Canadese General Dynamics - voor een slordige 3,5 miljard euro geschuttorens bouwen voor Saudische pantservoertuigen. Zulke voertuigen werden ook ingezet in Jemen, zoals #BelgianArms kon aantonen.Bovendien vond ook hoogtechnologisch materieel van Vlaamse makelij zijn weg naar het conflict in Jemen, zoals radarapparatuur in de Eurofighter Typhoon - een straaljager gebruikt door de Saudische luchtmacht. Echter, sinds 2016 voert Vlaanderen militaire apparatuur niet meer rechtstreeks uit naar Saudi-Arabië. Daarenboven zijn de Vlaamse leveringen vanuit juridisch oogpunt een heel stuk minder controversieel (zie hieronder). Toch blijft ook daar steeds ruimte voor verbetering, bijvoorbeeld door een strengere controle op het eindgebruik. Het leveren van wapens aan partijen in een burgeroorlog is, in deze omstandigheden, volstrekt onwettig. Het internationaal gewoonterecht schrijft met name voor dat buitenlandse mogendheden zich afzijdig dienen te houden wanneer het conflict een zekere intensiteit bereikt en de strijdende partijen voldoende georganiseerd blijken. Die regel is niet van toepassing indien hun optreden past binnen een daartoe gegeven mandaat van de VN-Veiligheidsraad of bestaat uit het leveren van louter humanitaire steun. Dergelijk mandaat vanwege de VN in Jemen is echter onbestaande en wapens kwalificeren hoegenaamd niet als humanitaire hulp. Sinds 2014 is België bovendien partij bij het VN-Wapenhandelsverdrag. Dat verdrag verbiedt de uitvoer van machinegeweren (zoals de FN Minimi) en andere conventionele wapens van zodra de overheid weet dat die gebruikt zullen worden bij het plegen van oorlogsmisdaden. Eenzelfde strikt verbod is van toepassing bij een doorslaggevend risico dat zulke leveringen de internationale vrede en veiligheid in het gedrang brengen of kunnen worden gebruikt voor het met de voeten treden van de mensenrechten en het oorlogsrecht (of het internationaal humanitair recht). Gelet op het aanslepende conflict in Jemen en de bijzonder kritische VN-rapporten is ook dat moeilijk te ontkrachten. Soortgelijke bepalingen zijn voor België overigens al van toepassing sinds 2008 na het innemen van een gemeenschappelijk standpunt door de Europese Raad (en het Europees Parlement riep alle EU-Lidstaten dan ook meermaals op zich te onthouden van de verkoop van wapens en militaire uitrusting aan alle partijen bij het conflict in Jemen). Dat Europese standpunt uit 2008 werd in 2012 ten slotte netjes omgezet of zelfs verstrengd in de Vlaamse en Waalse wapenhandeldecreten, een geregionaliseerde bevoegdheid. Het toekennen van exportvergunningen betreffende militair materieel voor oorlogvoerende landen in het geteisterde Jemen is bijgevolg, en op zijn zachtst gezegd, penibel vanuit juridisch oogpunt - en al zeker sinds de begane gruweldaden aan het licht kwamen. Verscheidene NGO's en andere activisten vochten deze licenties dan ook aan voor de nationale rechter, met wisselend succes. In Canada, Frankrijk en Italië vingen de verzoekers voorlopig bot, al zijn verschillende zaken nog hangende en werd inmiddels ook het Internationaal Strafhof aangespoord een onderzoek te openen. De vorderingen werden veelal afgewezen op basis van een louter formele redenering. Zo weigerden rechters te raken aan de ruime beoordelingsvrijheid van de regering en/of het procesbelang van de verzoekers te aanvaarden. Echter, in het Verenigd Koninkrijk behaalde de Campaign against Arms Trade op 20 juni 2019 een veelbesproken overwinning. Het hof van beroep schortte bestaande exportvergunningen op voor wapens richting Saudi-Arabië en stelde een tijdelijk moratorium in. Het bleek een schijnoverwinning, want de rechters stelden louter vast dat de Britse regering geen aandacht had besteed aan de gewoonlijke naleving door Saudi-Arabië van het internationaal humanitair recht. Dat is een logische (en verplichte) overweging om het risico te bepalen op mogelijke Saudische oorlogsmisdaden in de toekomst. Het is dus maar de vraag of de Britse rechter de beslissing ten gronde zou hebben beoordeeld, laat staan teruggedraaid, indien dat wél was gebeurd. De overheid lijkt alvast te denken van niet, want na een nieuwe analyse besloot ze op 7 juli 2020 tot het hernemen van de wapenhandel.De Britse redenering echoot eerdere uitspraken van onze Raad van State, in het bijzonder die van 29 juni 2018 en 14 juni 2019. In beide gevallen schorste of vernietigde de Belgische rechtbank vergunningen voor militair materieel richting Riyad louter omdat de regering een van de acht voorgeschreven criteria uit het Waals wapenhandeldecreet niet had afgetoetst. Commentatoren hadden dus het raden naar wat er zou gebeuren indien de overheid alle criteria netjes zou behandelen: Zou de rechter vrije baan geven of de analyse fundamenteel herbekijken en zo, eindelijk, alsnog tonen dat de papieren tijger tanden heeft?In maart van dit jaar nam de Raad van State een duidelijk standpunt in, eentje dat begin augustus bevestigd werd. Zo maakte het rechtscollege enerzijds duidelijk dat de afgifte van een wapenexportvergunning die niet afdoende gemotiveerd is naar internationaal recht het collectieve belang kan schaden en dus ook kan worden aangevochten door verenigingen. Anderzijds beklemtoont het arrest de plicht tot "uiterste voorzichtigheid" alvorens vergunningen af te leveren voor wapens ten voordele van landen waar gereputeerde internationale organisaties ernstige schendingen van de mensenrechten en het oorlogsrecht hebben vastgesteld. Gezien de destructieve rol van Saudi-Arabië in buurland Jemen en de rampzalige mensenrechtensituatie in het land zelf, aangetoond door de Verenigde Naties en bevestigd door het Europees Parlement, kon die zorgvuldigheidsplicht onmogelijk zijn vervuld. Belangrijk is dat het onderzoek ten gronde werd gevoerd en het regeringsstandpunt niet klakkeloos werd aanvaard, ook al waren alle criteria ditmaal schijnbaar afgevinkt.Een valse noot is echter het enigszins kunstmatig onderscheid tussen leveringen aan de Saudische Nationale Garde (geschorst, wegens hun rol op het Jemenitisch strijdtoneel) en de Koninklijke Garde (toegelaten, gezien hun exclusief binnenlandse rol ter bescherming van de koninklijke familie). Het is maar de vraag of België het effectief gebruik kan controleren nadat goederen eenmaal zijn uitgevoerd en aangekomen in Riyad.In tegenstelling tot andere nationale rechtscolleges redeneerde de Belgische Raad van State vanuit een lovenswaardige voorzichtigheid en stelde daarmee internationaal het goede voorbeeld. Simpel gesteld moeten twijfels rond het menswaardig optreden van de ontvanger leiden tot het weigeren van een wapenvergunning. Zo komt de bewijslast vierkant te liggen daar waar die hoort: bij de overheid.Regeringsleiders doen er bovendien goed aan om zich te bezinnen alvorens wetens en willens wapenleveringen op grote schaal toe te staan aan landen die zich systematisch schuldig maken aan internationale misdaden. België loopt daarmee het risico op secundaire staatsaansprakelijkheid (lees: medeplichtigheid). Nationale, hybride en internationale straftribunalen hebben in het verleden evenmin geaarzeld om personen te veroordelen voor steunverlening aan strijdkrachten die gruweldaden begingen in conflictsituaties. Dat betekent niet dat we Elio Di Rupo of Jan Jambon eerstdaags in het beklaagdenbankje in Den Haag mogen verwachten. En toch is een gewaarschuwd mens er twee waard.Luca Ferro is postdoctoraal onderzoeker aan de Universiteit Gent. Zijn onderzoek is gericht op de steun vanwege derde Staten aan partijen bij een niet-internationaal gewapend conflict en de regulering daarvan door het internationaal publiekrecht.