Hoe dicht was Rusland bij het NAVO-lidmaatschap? ‘Oorspronkelijk kwam het spectaculaire idee voor toetreding van Jeltsin zelf’

De Amerikaanse president Clinton wilde Rusland oprecht toelaten tot de NAVO. Europa was daar fel tegen gekant, met de Duitse regering op kop. Tot nu toe onbekende documenten uit de jaren 90 tonen de dubbelzinnige strategie van de toenmalige bondskanselier Helmut Kohl, zo schrijft Der Spiegel.

De lunch was voorbij, de koffie werd geserveerd in de oostvleugel van het Witte Huis, en nog steeds hadden de Amerikaanse president Bill Clinton (48) en het Russische staatshoofd Boris Jeltsin (63) met geen woord gerept over de uitbreiding van de NAVO naar het oosten. Uiteindelijk legde Clinton zijn hand op de onderarm van zijn gast en zei: ‘Boris, nog één ding, het gaat over de NAVO. Ik wil dat je weet dat ik het lidmaatschap van Rusland nooit heb uitgesloten. Als we het hebben over uitbreiding van de NAVO, dan bedoelen we opname, niet uitsluiting.’ En hij voegde eraan toe: ‘Het is mijn doel om samen met jou en anderen de beste voorwaarden te scheppen voor een werkelijk verenigd, onverdeeld en geïntegreerd Europa.’

‘Ik begrijp het,’ antwoordde Jeltsin, ‘en ik dank je voor deze woorden.’

De gedenkwaardige Amerikaans-Russische top vond plaats in september 1994. Vijf jaar later traden Polen, Tsjechië en Hongarije toe tot het westerse bondgenootschap, waarna elf andere Europese landen volgden in het kader van de uitbreiding naar het oosten. Maar Rusland, het grootste land ter wereld, deed niet mee.

Van Vladivostok tot San Francisco

Het zou de machtigste militaire alliantie in de geschiedenis van de mensheid zijn geworden: van San Francisco tot Vladivostok, met gezag over bijna alle kernwapens die er toen in de wereld waren. Van de officiële kernmachten zou alleen China buiten de boot zijn gevallen. Maar zoals bekend is dat niet gebeurd. De relatie tussen Rusland en het Westen is juist dramatisch verslechterd. Onder Jeltsins opvolger Vladimir Poetin is Moskou vandaag waarschijnlijk even ver verwijderd van een NAVO-lidmaatschap als destijds onder Kremlindictator Jozef Stalin. Zijn agressieve buitenlandse politiek had ertoe geleid dat de NAVO in 1949 überhaupt werd opgericht. Sommige westerse politici vrezen zelfs dat Poetin na een overwinning op Oekraïne de NAVO zal aanvallen.

Wat was er dan aan de hand toen de Amerikaanse president ooit met zijn bezoeker sprak over toetreding van Rusland tot de NAVO? Was dit idee ernstig bedoeld, zoals Clinton na de Russische aanval op Oekraïne in 2022 beweerde: ‘We hebben de deur altijd open gelaten’?

Of heeft Poetin gelijk, die Clinton tegensprak en de indruk wekte dat er voor Rusland nooit echt een pad naar het bondgenootschap is geweest? Heeft het Westen een kans laten liggen om Rusland van de weg af te brengen die uiteindelijk tot de aanval op Oekraïne heeft geleid?

Der Spiegel heeft tot nu toe vertrouwelijke Duitse documenten uit 1994 geëvalueerd. Destijds namen de NAVO-leden het principiële besluit om landen uit het voormalige Warschaupact toe te laten. De documenten zijn afkomstig uit de privécollectie van een betrokken partij en uit de documentenverzameling van het Instituut voor Hedendaagse Geschiedenis. Het gaat om brieven van de Duitse ex-bondskanselier Helmut Kohl aan Clinton, rapporten van Duitse diplomaten uit Moskou en Washington en interne documenten voor voomalig minister van Buitenlandse Zaken Klaus Kinkel.

Waarom onderhandelingen tussen Rusland en Oekraïne zo moeilijk zijn

Volgens de documenten overwoog Clinton inderdaad de optie Rusland. Dat was het ‘officiële standpunt van de VS’, meldde de Duitse gezant Thomas Matussek in 1994 vanuit Washington. Clinton, een vrolijke zuiderling met een optimistisch karakter, geloofde dat zijn – de nieuwe – generatie een bijzondere verantwoordelijkheid had om de toekomst vorm te geven. En hij vond dat net de Koude Oorlog had aangetoond: bijna alles is mogelijk.

Flexibel als beton

De Amerikaanse regering sprak in die periode herhaaldelijk met de bondgenoten over de mogelijkheid van Russische toetreding, bijvoorbeeld op 15 januari in het NAVO-hoofdkwartier in Brussel. Daar was de Amerikaanse speciale gezant Strobe Talbott aangekomen. Als Ruslandexpert, studievriend van Clinton en zijn belangrijkste adviseur voor oostelijke uitbreiding informeerde Talbott de verzamelde NAVO-ambassadeurs over het standpunt van Clinton. Vervolgens schreef de Duitse vertegenwoordiger naar Bonn dat als het bondgenootschap de Amerikaanse aanpak zou volgen, de kwestie van het Russische lidmaatschap ‘binnen enkele jaren’ aan de orde zou komen. Enkele weken later meldde een Duitse diplomaat uit Washington dat Talbott een tijdsbestek had genoemd – vanaf ongeveer 2004 zou het kunnen beginnen.

Maar uit documenten blijkt ook dat Clinton en Talbott op grote weerstand stuitten. Clinton was pas het jaar daarvoor in het Witte Huis ingetrokken. En de journalist Talbott was een zij-instromer; hij kwam over van het tijdschrift Time. De twee konden zelfs ervaren medewerkers van hun eigen regering niet overtuigen, zoals een delegatie van het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken in augustus 1994 in Washington verbaasd constateerde. De Duitsers ontmoetten hooggeplaatste vertegenwoordigers van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken, het Witte Huis, het Pentagon en de geheime dienst CIA. Deze verklaarden dat het hen onduidelijk was waarom Clinton zijn standpunt over het NAVO-lidmaatschap van Rusland ‘nog niet lang geleden had herzien’. ‘Opmerkelijk’, merkte een Duitse ambassademedewerker op.

Ook van de Europese bondgenoten kreeg de Amerikaanse president veel tegenwind, met name van de regering-Kohl. Wat het NAVO-lidmaatschap van Rusland betreft, was de Duitse regering zo flexibel als beton. Toetreding van Rusland zou de ‘doodsteek’ voor het bondgenootschap zijn, foeterde minister van Defensie Volker Rühe van de CDU, die later zijn mening bijstelde.

Diplomaten in Bonn somden pagina’s lang bezwaren op: de interne tegenstellingen zouden te groot worden, de NAVO zou handelingsonbekwaam worden. Ook zou het bondgenootschap een ‘verzekering tegen Russische instabiliteit’ zijn, wat niet zou gaan met Rusland. Het belangrijkste: als Moskou deel zou gaan uitmaken van het bondgenootschap, zouden westerse soldaten mogelijk ‘Rusland aan de grens met China (kernmacht) en Mongolië moeten verdedigen’. Onvoorstelbaar. Maar dan zou de belofte van bijstand in de NAVO als geheel ongeloofwaardig worden. Conclusie: ‘Toetreding van Rusland betekent het einde van het bondgenootschap zoals wij dat kennen.’

Laatste dinosaurus

Dit fundamentele bezwaar kon niet worden weggenomen. Zelfs voor een gegarandeerd democratisch Rusland zag Bonn uitdrukkelijk geen plaats in het bondgenootschap. Aangezien andere Europeanen deze mening deelden, is het achteraf moeilijk voor te stellen hoe een uitbreiding met Rusland had kunnen plaatsvinden. Beslissingen over toelating tot de NAVO moeten unaniem worden genomen. Clintons opvolger George W. Bush faalde jaren later bij bondskanselier Angela Merkel en andere bondgenoten toen hij Oekraïne bij het bondgenootschap wilde halen.

Kohl en Kinkel wilden het Kremlin echter niet voor het hoofd stoten. Een werkgroep van medewerkers van de kanselarij, het ministerie van Buitenlandse Zaken en het ministerie van Defensie stelde een beleidsdocument op, dat in november 1994 als circulaire naar alle buitenlandse vertegenwoordigingen van Bonn werd gestuurd. Daarin staat: ‘Rusland kan, net als Oekraïne en Wit-Rusland, geen lid worden van de WEU of de NAVO. Openbare uitspraken moeten evenwel worden vermeden uit respect voor de beoogde afspraken met de leiders in Moskou.’ De WEU – West-Europese Unie – was een Europees defensieverbond dat later werd ontbonden.

Wat als Poetin een Ests stadje aanvalt? ‘40.000 dode militairen vinden wij een probleem, het Kremlin rekent anders’

Toen de Russische minister van Buitenlandse Zaken Andrej Kosyrev zijn Duitse collega eens onder druk zette met de vraag wat er tegen het lidmaatschap van zijn land was, maakte Kinkel er zich van af met een smoes. De NAVO was ‘op dit moment’ nog niet klaar voor toetreding van Rusland. Zo staat het in de nieuwe documenten.

Kohl zelf bleef gespaard van het ongemakkelijke NAVO-thema tijdens telefoongesprekken en ontmoetingen met Jeltsin, zoals Joachim Bitterlich, destijds de belangrijkste adviseur buitenlandse zaken van de bondskanselier, getuigt. Jeltsin bracht het waarschijnlijk niet ter sprake omdat hij alleen de Amerikanen belangrijk vond in deze kwestie. Ook Kohl zweeg erover. ‘Der Spiegel heeft me ooit als laatste dinosaurus omschreven’, zei hij in die tijd tegen Clinton, ‘en als dat klopt, moet ik voorzichtig zijn.’ Dinosaurussen hoeven niet altijd op de eerste rij te staan.

Jeltsins idee

De drie politici Kohl, Clinton en Jeltsin mochten elkaar graag en tutoyeerden elkaar. Jeltsin, zoon van een boer uit de Oeral, was in grote armoede opgegroeid. Kohl waardeerde de moed en de hervormingsgezindheid van de ongeveer even oude ingenieur, die in 1991 een communistische staatsgreep had neergeslagen. Hij vond de steun van het Westen aan Jeltsin ‘onvermijdelijk’, maar niet via een NAVO-lidmaatschap.

Oorspronkelijk kwam het spectaculaire idee uit het Kremlin. Jeltsin had op 20 december 1991 voor het eerst zijn interesse in een NAVO-lidmaatschap uitgesproken. Het waren de laatste dagen van de Sovjet-Unie, die aan het einde van dat jaar zou worden ontbonden, en als president van het nieuwe Rusland schreef hij naar Brussel dat hij bereid was een lidmaatschap ‘als een politiek doel op lange termijn te beschouwen’. Het voorstel paste bij de optimistische stemming: Rusland had ‘de lucht van democratie geroken en de vrijheid gevoeld’, het zou een ‘ander land’ worden, beloofde Jeltsin.

Toen anderhalf jaar later Polen, Tsjechië en Hongarije tot het bondgenootschap wilden toetreden, vroeg Jeltsins minister van Buitenlandse Zaken Kosyrev de Amerikanen om de Russen op dezelfde manier te behandelen als de andere nieuwe democratieën.

Kosyrev woont tegenwoordig in de VS en is een criticus van Poetin. Ruslanddeskundigen van het Duitse ministerie van Buitenlandse Zaken verklaarden destijds al dat hij zich oriënteerde op ‘westerse idealen (democratie, mensenrechten, opbouw van nieuwe veiligheidsstructuren)’. Hij zou ‘de integratie van Rusland in de Europese en trans-Atlantische instellingen’ nastreven. In zijn memoires schreef Kosyrev in 2019 dat de kwestie van het NAVO-lidmaatschap voor zijn regering ‘de lakmoesproef was om te zien of het bondgenootschap fundamenteel tegen de Russische belangen gericht was’.

Vanuit het oogpunt van Moskou bestond er sinds de besprekingen over de Duitse eenwording in 1990 een ‘basisovereenkomst’, zoals het ministerie van Buitenlandse Zaken in 1994 formuleerde: ‘Sovjet-Unie/Rusland geeft zijn heerschappij over het gebied tot aan de Elbe op en trekt zijn militaire aanwezigheid uit het hele gebied terug, in ruil daarvoor maakt het Westen hier politiek en militair geen misbruik van, en wordt in een gelijkwaardig partnerschap gezamenlijk de Europese veiligheidsarchitectuur opgebouwd.’

‘Desolate toestand’

Het blijft onduidelijk of Rusland echt bereid was om zich als een van de vele leden in het bondgenootschap in te passen – of dat het hoopte op een hegemoniale speciale status.

Het Kremlin vond in ieder geval dat het zich aan zijn deel van de ‘basisovereenkomst’ had gehouden. In 1994 trokken de Russische troepen definitief terug uit Duitsland, Estland en Letland. Diplomaten in Bonn verklaarden bovendien dat de strijdkrachten in een ‘desolate toestand’ verkeerden. Een uitbreiding van de NAVO naar het oosten paste niet in de veiligheidspolitieke situatie – zo zagen zelfs pro-westerse hervormers in Moskou het. Tenzij Rusland ook zou meedoen.

In januari 1994 verklaarde Clinton tijdens een reis door Europa dat een uitbreiding van de NAVO niet langer een kwestie was van óf, maar van wanneer en hoe. Toen de Amerikaanse president vervolgens naar Moskou vloog, stelde Jeltsin hem voor dat de NAVO Rusland als eerste land zou opnemen. Clinton ging niet in op de volgorde, maar stemde in principe in met de mogelijkheid van een Russische toetreding, zoals Talbott kort daarna aan de bondgenoten rapporteerde. Diplomaten in Bonn waren het daar meteen niet mee eens: ‘We hebben de Amerikanen afgeraden om in Rusland overwegingen in deze richting aan te moedigen.’

Vanuit het oogpunt van Kohl kwam het hele uitbreidingsdebat op een ongelegen moment: ‘We moeten de Oost-Europese landen zeggen dat ze op onze steun kunnen rekenen, maar niet op het lidmaatschap.’ Vier jaar na de Duitse hereniging stond de bondskanselier op het hoogtepunt van zijn internationale reputatie. Hij vond de overwegingen van Clinton ondoordacht en wilde in geen geval Jeltsin verzwakken, die zich in 1996 aan de kiezers moest verantwoorden en onder druk stond van ultranationalistische hardliners.  

Kohl vond het overdreven dat de Poolse president Lech Walesa waarschuwde voor de Russische beer, die in een kooi moest worden gestopt en niet vrij rond mocht lopen. De Polen willen per se lid worden van de NAVO en het kan hen ‘helemaal niet schelen welke prijs we daarvoor moeten betalen’, foeterde hij. Ook Kinkel vroeg de Amerikanen om de Polen gerust te stellen: het was ‘niet te verwachten dat Rusland hen morgen zou binnenvallen’.

Republikeinen

De bondskanselier en zijn minister van Buitenlandse Zaken volgden hun eigen plan: Polen, Hongarije, Tsjechië en mogelijk ook andere landen moesten worden toegelaten tot de EU, die eerst nog moest worden hervormd. De toenadering tot de NAVO moest parallel plaatsvinden. Vóór het jaar 2000 was bij een dergelijke volgorde geen eerste uitbreiding van het Atlantisch bondgenootschap te verwachten. Als die er al zou komen.

Maar Clinton wilde niet zo lang wachten. Hij had in Oxford gestudeerd en droomde waarschijnlijk echt van een verenigd en vreedzaam Europa, inclusief Rusland. Maar ook hij stond steeds meer onder druk. Vanuit de oppositie hadden de Republikeinen het thema van de uitbreiding naar het oosten ontdekt en ze stemden af met de Poolse regering. Clinton kreeg het verwijt dat hij te toegeeflijk was tegenover Moskou. Bij de verkiezingen voor het Amerikaanse Congres in november 1994 boekten de Republikeinen dan ook een spectaculair succes.

Met een zeker leedvermaak vertelde Alexander Vershbow, fervent voorstander van uitbreiding en senior directeur in het Witte Huis, aan een Duitse topdiplomaat dat Kohl er zelf toe had bijgedragen dat Clinton het tempo aanzienlijk had opgevoerd. Kohl had de blijkbaar nietsvermoedende Amerikaanse president het tijdschema van Bonn voor de hervorming van de EU onthuld. In plaats daarvan moest het vanuit Amerikaans oogpunt al in 1996-1997 van start gaan. Polen was de eerste kandidaat. De Duitse NAVO-ambassadeur Hermann von Richthofen meldde op 22 november 1994 dat de Amerikanen nu zouden handelen volgens het motto ‘My way or no way’. Op hun manier of helemaal niet.

Het lidmaatschap van Rusland van de NAVO werd daarmee definitief op een wel erg lange baan geschoven. Het leek voortaan een doorzichtige poging om de Russen te verzoenen met het aanstaande lidmaatschap van Polen en andere landen van het bondgenootschap – wat niet lukte. Een uitbreiding naar het oosten was ‘een soort verraad’, foeterde de Russische diplomaat Joeri Oesjakov al in november 1994.

Het is dezelfde Oesjakov die vandaag voor Poetin onderhandelt over de Russische oorlog in Oekraïne.

© Der Spiegel