‘Wegen kabinetsmedewerkers meer op het beleid dan parlementsleden?’

‘Parlementsleden ruilen wel eens hun zetel in voor een bestuursfunctie op lokaal niveau of in de publieke sector maar belanden zelden op een kabinet’, schrijven Pieter Moens en Benjamin de Vet. Ze staan stil bij de opvallende overstap van Jessika Soors (Groen) en Jan Bertels (SP.A) van het parlement naar een kabinet.

Jessika Soors (Groen) en Jan Bertels (SP.A) ruilen binnenkort hun Kamerzetel in voor een kabinetsfunctie. Soors wordt politiek directeur en woordvoerder bij staatssecretaris Schlitz (Gendergelijkheid, Gelijke Kansen en Diversiteit), Bertels (sp.a) begint als kabinetschef bij vicepremier Vandenbroucke (Sociale Zaken en Volksgezondheid). ‘Een beslissing die mensen ongetwijfeld zal verrassen’, gaf aanstormend talent Soors toe. ‘Dit is geen keuze tegen de politiek of het parlement, maar voor het beleid’, zei ze bij Villa Politica. Wegen verkozen volksvertegenwoordigers dan minder op het beleid dan onverkozen kabinetsmedewerkers? Hoe komt dat? Verkassen parlementsleden daarom wel vaker naar een kabinet?

De overstap is niet uniek

De keuze van Soors en Bertels voor een kabinetsfunctie met beleidsimpact maakt de beperkte invloed van onze parlementsleden pijnlijk duidelijk. Die politieke systeemfout hoorden we in het verleden al vaker opborrelen. ‘De ministers bepalen de koers en het parlement moet volgen’, zei Ann Brusseel (Open VLD) toen ze in 2018 opstapte als Vlaams Parlementslid. Valerie Van Peel (N-VA) liet ooit optekenen dat haar stem vroeger als partijwoordvoerder meer doorwoog dan als beginnend Kamerlid.

De overstap van Soors en Bertels is meer uitzondering dan regel. Parlementsleden ruilen wel eens hun zetel in voor een bestuursfunctie op lokaal niveau of in de publieke sector maar belanden zelden op een kabinet. Een minderheid van 12% van alle kabinetards was ooit kandidaat bij regionale, federale of Europese verkiezingen. Slechts enkelingen werden ook effectief verkozen (zie figuur). Onverkozen lokale kandidaten en mandatarissen komen vaker voor op kabinetten.

De autonomie en invloed van parlementsleden hangt sterk af van hun oppositie – of meerderheidsstatus. Zolang ze niet afwijken van het partijprogramma zijn leden van de oppositie relatief vrij om parlementaire initiatieven op te starten en standpunten in te nemen binnen hun expertisedomein. Voor leden van de meerderheid ligt het anders. Enkel rond nichedossiers die niet worden behandeld in het regeerakkoord zijn parlementaire initiatieven mogelijk, op voorwaarde dat alle coalitiepartners op één lijn zitten. Op één vlak hebben ze wel voorsprong op oppositieleden, waarover wel eens wordt gezegd dat ze ‘fietsen op een hometrainer’. Parlementsleden van de meerderheid kunnen achter de schermen immers wel invloed uitoefenen. Door partijtoppers aan te spreken tijdens bijeenkomsten, via informele contacten, of door aan te kloppen bij… kabinetten.

Kabinetten hebben een belangrijke rol in de coördinatie tussen regeringspartijen. Een regering stopt immers niet met compromissen maken wanneer de onderhandelaars en hun sherpa’s het regeerakkoord afronden. Na de particratie van de regeringsonderhandelingen neemt de kabinetocratie het over. Binnen de schoot van de regering overleggen kabinetards permanent over hoe de regeringsbijbel in wetgeving en regeringsbesluiten vertaald wordt. Ook bij onvoorziene gebeurtenissen trekken de ministers en hun kabinetsmedewerkers het laken naar zich toe. Zo wordt de bewegingsruimte van parlementsleden aan twee kanten gekortwiekt. Aan de ene kant worden ze geconfronteerd met een lijvig regeerakkoord vol compromissen dat de beleidskoers voor de volgende jaren uitzet. Aan de andere kant zijn het vooral de ministers en hun kabinetten die de krijtlijnen van dat akkoord invullen met concreet beleid.

Het onvermijdelijke kind van de rekening?

België is een parlementaire democratie: enkel onze parlementsleden worden rechtstreeks verkozen door het volk. Daarom is het parlement op papier de belangrijkste politieke actor: het maakt de wetten en controleert de uitvoerende macht. In de praktijk speelt het echter derde viool, na de partijen en de uitvoerende macht. Internationaal gezien is de rol van de uitvoerende macht als voornaamste beleidsmaker zeker niet uniek. Maar in België lijkt de zwakke rol van het parlement onvermijdelijk. Partijen zijn immers een belangrijk bindmiddel tussen de vele bestuurslagen van onze ingewikkelde staatsstructuur. Kabinetten zorgen dan weer voor de broodnodige stabiliteit binnen coalitieregeringen in ons versnipperde partijlandschap. Aan het einde van de rit is het parlement het kind van de rekening in een complex, verdeeld land zoals België.

Het machtsevenwicht tussen partijen, kabinetten en parlementen moet in de toekomst meer in het voordeel van de parlementsleden kantelen. Naast de vaak bepleite hervorming van het kiessysteem (bv. een verminderd gewicht van de lijststem) kan de onevenwichtige verdeling van middelen rechtgetrokken worden. Officieel kunnen parlementsleden vandaag rekenen op 1 inhoudelijke en 1 administratieve medewerker maar in de praktijk is dat minder. Partijen snoepen sommige van die medewerkers af om ze op het partijhoofdkwartier te plaatsen. Met het overblijvende personeel moeten parlementsleden ministers controleren die over tientallen kabinetsmedewerkers beschikken. Vaak is het voor hen onbegonnen werk om het op te namen tegen die pletwals van inhoudelijke expertise. De ondersteuning van fracties en partijen kan in de toekomst strikt gescheiden worden door een firewall, zowel qua financiën als personeel. Een deel van de vrijgekomen middelen van een afslanking van de kabinetten kan dan weer ingezet worden om onze verkozen parlementsleden te ondersteunen met inhoudelijk personeel.

Met die ondersteuning kan het parlement in de toekomst meer structureel betrokken worden in de coördinatie tussen coalitiepartners, bv. via het parlementaire meerderheidsoverleg. Zo wordt beleidsformulering voortaan een democratisch samenspel tussen parlement en regering, terwijl dat nu overwegend in de coulissen gebeurd door onverkozen kabinetsmedewerkers. Op die manier zouden onze verkozen volksvertegenwoordigers rechtstreeks op het beleid kunnen wegen. Het zou een parlementszetel alvast een stuk aantrekkelijker maken voor gedreven politici.

Pieter Moens is doctoraatsonderzoeker aan de onderzoeksgroep GASPAR, vakgroep politieke wetenschappen (UGent). Hij doet onderzoek naar kabinetten en partijmedewerkers.

Benjamin de Vet is FWO-postdoctoraal onderzoeker bij GASPAR (UGent). Hij doet onderzoek naar parlementen.