Het wetsontwerp dat de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers moet regelen, dreigt ze onaantastbaar te maken.
GEEN DRIE MAANDEN duurde het of België kreeg, op 7 februari 1831, zijn eerste grondwet. Het Nationaal Kongres had kunnen voortmaken omdat iedereen dat wou. De ontwerptekst was degelijk voorbereid en tot de meerderheid behoorden ook enkele uitstekende juristen. “Het machtsoverwicht in de staat werd geschonken aan het parlement, drager van de wetgevende macht en emanatie van de wil der natie, ” zoals professor Theo Luykx (Universiteit Gent) schreef. Vandaar dat uitsluitend de kamer van volksvertegenwoordigers het grondwettelijk recht kreeg om ministers in beschuldiging te stellen en hen voor het hof van kassatie te brengen. En dat alleen dit hof, in verenigde kamers nog wel, bevoegd is hen te berechten. “Behoudens hetgeen de wet zal bepalen betreffende het instellen van de burgerlijke rechtsvordering door de benadeelde partij en betreffende misdaden en wanbedrijven die door ministers buiten de uitoefening van hun ambt mochten zijn gepleegd. “
Het Nationaal Kongres wou voorts dat het parlement zo vlug mogelijk een wet zou goedkeuren die duidelijk zou omschrijven “in welke gevallen de ministers verantwoordelijk zijn, welke straffen hen worden opgelegd en op welke wijze tegen hen in rechte wordt opgetreden, zowel bij inbeschuldigingstelling door de kamer van volksvertegenwoordigers als bij vervolging door de benadeelde partijen. ” Die wet laat al 164 jaar op zich wachten. Intussen heeft de kamer twee keer de lacune opgevuld. De wetten van juni 1856 en april 1995 waren echter zowaar ten persoonlijken titel en slechts tijdelijk van kracht.
Een algemene wet die de verantwoordelijkheid van ministers zou regelen, bleef uit. Ondanks een handvol wetsvoorstellen. Intussen behield de kamer van volksvertegenwoordigers wel de diskretionaire macht om een minister al dan niet in beschuldiging te stellen, en het hof van kassatie de macht om hem te berechten. Zo werd gewezen premier en minister van Landsverdediging Paul Vanden Boeynants (PSC) in 1982 verdacht van fiskale fraude niet naar het hof van kassatie verwezen, maar naar de gewone rechtsbank (en daar veroordeeld). Omdat de kamer zich toen onbevoegd verklaarde om misdrijven te behandelen die een gewezen minister weliswaar tijdens de uitoefening van zijn ambt pleegde, maar die strikt genomen niets vandoen hadden met zijn ministeriële funktie. De oorsprong van bepaalde bedragen was immers niet aan de orde.
Het wetsontwerp dat de regering-Dehaene II op 8 september goedkeurde, wil zogezegd het 164 jaar oude juridisch vacuüm definitief opvullen. Premier Jean-Luc Dehaene (CVP) noemde het ontwerp zelfs “historisch”.
BUITEN REGEERAKKOORD.
Voor alle duidelijkheid dient er allereerst op gewezen dat het wetsontwerp uitsluitend de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van de leden of gewezen leden van de nationale of federale regering regelt. Hun burgerrechtelijke aansprakelijkheid wordt buiten beschouwing gelaten, wat het Europees Verdrag van de rechten van de mens daarover ook mag zeggen. Van de leden en de gewezen leden van een gemeenschaps- of gewestregering is bovendien helemaal geen sprake. Voor hen is een andere wet nodig.
Als het wetsontwerp dan de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van vroegere, huidige en toekomstige nationale ministers en staatssekretarissen, wil regelen dan betreft de voorgestelde regeling zowel de misdrijven die zij binnen als buiten de uitoefening van hun ambt (hebben) begaan.
Voor misdrijven gepleegd binnen de uitoefening van het ministeriëel ambt blijft het hof van kassatie, krachtens de bestaande parlementaire procedure, bevoegd. Ongeacht de minister nog in funktie is of niet.
Een minister in funktie die van misdrijven wordt verdacht die buiten de uitoefening van zijn of haar ambt werden gepleegd, zou volgens het voorliggend wetsontwerp niet langer voor het hof van kassatie, maar voor gewone rechtbanken terecht staan. Hij of zij zal dan wel kunnen rekenen op extra bescherming van de kamer.
In de memorie van toelichting bij haar wetsontwerp gaat de regering ervan uit dat “een vervolging van een minister in funktie de uitoefening van zijn ambt hindert. De filozofie indachtig dat het de ministeriële funktie is die moet beschermd worden, en dat aldus een minister niet mag gehinderd worden zijn ambt uit te oefenen, moet worden voorzien in een biezonder mekanisme om willekeurige vervolgingen te vermijden. “
Hieruit blijkt meteen waar het de rooms-rode regering om te doen is. En waarom ze de voorbije zomermaanden een handvol even briljante als soms gewiekste juristen een wetsontwerp liet uitdokteren. Hoewel het regeerakkoord stipuleert dat “voor de strafrechtelijke verantwoordelijkheid alleen nog een biezonder systeem zal worden gehandhaafd voor de misdrijven gepleegd in de uitoefening van het ambt”, is er dus ook aangestuurd op een gunstregime voor ministers die misdrijven buiten hun ambt pleegden.
In de betrokken werkgroep met kabinetsmedewerkers van de premier, de vier vice-premiers en de minister van Justitie bleek al gauw dat de PS, in casu vice-premier Elio Di Rupo (PS), daar geen genoegen mee nam en vooral meer “filters” wou inbouwen om ministers en gewezen ministers tegen het gerecht te beschermen, als het om misdrijven gaat die binnen de uitoefening van hun ambt gepleegd zijn. De SP hield zich duidelijk in het kielzog van de PS. Beide partijen hebben daar hun redenen toe. Verklaarde vice-premier en minister van Binnenlandse Zaken Johan Vande Lanotte (SP) op 1 augustus in Humo niet dat “de etische overwegingen die vroeger werden verkondigd inderdaad opnieuw bekeken worden (…) Het kan toch niet dat niet-politieke gegevens gaan bepalen wie politicus kan zijn en wie niet ? “
MUILKORVEN.
Vice-premier en minister van Begroting Herman Van Rompuy (CVP) daarentegen streefde duidelijk naar de juridisch zuiverste en dus voor ministers strengste formule. De kersverse justitieminister Stefaan De Clerk (CVP) stemde zich af op premier Dehaene, aangezien beiden het wetsontwerp zouden indienen en een ambtenaar van Justitie het gevraagde koncept grotendeels voorbereidde. De inspiratie is echter van Dehaene en Di Rupo blijven komen. Het wetsontwerp ter regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers is dan ook een politieke tekst geworden in de minst nobele betekenis van het woord. Zoals het op 8 september door de regering werd goedgekeurd, en verder (uitsluitend) in de kamer zal behandeld worden, beukt het immers tegen de grondwet, het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, het strafwetboek, het wetboek van strafvordering, het burgerlijk wetboek, kassatierechtspraak en tegen enkele politieke fatsoensregels.
De eerste ontwerpteksten, waaronder die goedgekeurd op vrijdag 28 juli, werden naar buitenuit verkocht als demokratische innovaties. Naarmate het ontwerp van de regering bekend raakte, werd echter duidelijk wie ze ermee wou kortwieken.
Vanuit dit gezichtspunt spreken drie artikels boekdelen. Na het advies van de raad van state van 7 september, dat overigens veel vernietigender is dan regeringswoordvoerders laten uitschijnen, werd het wetsontwerp wel op een tiental plaatsen aangepast en ’s anderendaags al goedgekeurd. Toch bleven twee van de meest bekritizeerde artikels bewaard.
Het oorspronkelijk artikel 9 van het ontwerp voorzag erin dat de kamer na het horen van haar voorzitter, de betrokken minister en de prokureur-generaal bij het hof van kassatie zonder meer kon beslissen dat het gerechtelijk onderzoek “willekeurig is of niet gegrond is op voldoende feitelijke elementen” en bijgevolg kon besluiten dat er geen redenen zijn om de minister te vervolgen. De raad van state liet niet alleen opmerken dat zulks strijdig zou zijn met de grondwettelijke scheiding der machten, maar dat “de stellers van het ontwerp uitgaan van een gebrek aan vertrouwen in de bekwaamheid van de magistraten van het hof van kassatie. ” De regering heeft artikel 9 dan maar geschrapt. Premier Dehaene had dit nochtans in het ontwerp laten opnemen om de PS te plezieren. Van “interregionale solidariteit” gesproken.
AVERSIE.
Vooral de Waalse socialisten konden intussen echter andere “filters” behouden om de rechtsgang af te remmen. “La Haute Commission”, nu nog “La Commission/De Kommissie” genoemd, is er een van. Deze kommissie, die belangrijke taken toebedeeld krijgt voor een minister in beschuldiging wordt gesteld, stuit volgens de raad van state (alweer) “op fundamenteel grondwettelijke bezwaren. De kamer kan de prerogatieven die de grondwet haar toekent niet delen met welke kommissie ook (…) Het staat niet aan de wetgever een deel van de bevoegdheden in verband met het onderzoek in strafzaken, die normaal tot de rechterlijke macht behoren, toe te kennen aan een orgaan waarvan de leden zich kunnen beroepen, noch op de onafhankelijkheid van de rechters, noch op de legitimering eigen aan de verkozenen van de natie. ” Toch wil de regeringsmeerderheid zo’n kommissie oprichten van ex-parlementairen die “een zekere afstand hebben genomen van de politieke arena”. Blijkbaar wantrouwt de regering de kamer al evenzeer als het hof van kassatie.
Bovendien zijn de bevoegdheden van die kommissie zeer betwistbaar. Krachtens artikel 9 van het ontwerp zouden bij een minister voortaan geen huiszoekingen en inbeslagnamen mogen gebeuren, geen telefonische mededelingen (via de identifikatie van telefoonnummers) opgespoord of telefoongesprekken mogen afgeluisterd worden zonder de uitdrukkelijke toestemming van die kommissie.
Ondanks de bedenkingen van de raad van state, werd ook het artikel behouden waarin expliciet de volksvertegenwoordigers worden gevizeerd. Die kunnen gevangenisstraffen van 8 dagen tot 6 maanden en een geldboete van 500 tot 5000 frank oplopen, als zij “informatie vrijgeven waarvan zij kennis hebben genomen tijdens de uitoefening van de opdrachten die hen door of krachtens deze wet zijn toevertrouwd. ” Zoals de raad van state laat opmerken, is het verantwoord het geheim karakter van het onderzoek in strafzaken te bevestigen. En kan de vrijheid van meningsuiting voor verkozen vertegenwoordigers van het volk “aan beperkingen onderworpen worden, op voorwaarde dat deze nodig zijn in een demokratische samenleving. ” De Raad herinnert er evenwel aan dat een lid van de kamer, krachtens artikel 58 van de grondwet, niet vervolgd of aan enig onderzoek kan onderworpen worden “naar aanleiding van een mening of een stem, in de uitoefening van zijn funktie uitgebracht. “
Het ontwerp van de regering zou zelfs dit grondwettelijk recht willen beknotten. Om binnen de parlementsfrakties vertrouwelijke gesprekken (lekken ?) over strafrechtelijke aangelegenheden zoals het Agusta-onderzoek te sanctioneren en desnoods interpellaties daarover te bemoeilijken. Maar de regering wil vooral het gerechtelijk onderzoek zelf bemoeilijken.
In de meeste van de 21 artikelen van het ontwerp zitten bijna evenveel filters, die al gauw stoppen zullen blijken. In afwachting van de gedetailleerde bespreking in de kamer kunnen enkele voorbeelden volstaan.
Artikel 5 van het ontwerp wil dat “vooraleer tegen een minister een daad van vervolging wordt gesteld” een biezondere kamer van het hof van kassatie de betrokken minister moet horen. Het is duidelijk dat latere onderzoeksdaden hierdoor drastisch beperkt, zoniet belachelijk gemaakt kunnen worden.
Artikel 7 laat de prokureur-generaal bij het hof van kassatie, en de raadsheer-onderzoeker in dat hof, wel toe alle ambtsverrichtingen uit te oefenen die anders respektievelijk aan een prokureur des konings en een onderzoeksrechter toekomen. Behalve in gevallen van ontdekking op heterdaad. De regering acht het niet opportuun in een speciale regeling voor de ontdekking op heterdaad lastens een minister te voorzien. Ze is blijkbaar bepaalde streken van Guy Mathot (PS) vergeten.
VOOGDIJ.
Artikel 8 verplicht de prokureur-generaal bij het hof van kassatie, zodra een gerechtelijk onderzoek is geopend, de voorzitter van de kamer van volksvertegenwoordigers maandelijks in te lichten “omtrent de stand van de procedure” en de voorzitter desgevraagd “elk stuk uit het dossier” te bezorgen. Zoals de raad van state opmerkt, wordt de onderzoeksmagistraat in het hof van kassatie zo “op permanente wijze onderworpen aan een soort voogdij van de voorzitter van de kamer, van de genoemde kommissie en uiteindelijk van de kamer zelf. Het gevolg hiervan is dat de raadsheer-onderzoeker zijn taak niet in volle onafhankelijkheid kan vervullen, terwijl de grondwet en de algemene beginselen van publiekrecht hem die onafhankelijkheid nochtans waarborgen. De ontworpen regeling is zelfs zo verregaand dat die magistraat door de kamer formeel kan belet worden om de hem door de wet toevertrouwde opdracht ten volle te vervullen. ” De pogingen van de regering om met dit ontwerp greep te krijgen op iemand zoals raadsheer-onderzoeker Francis Fischer en zijn lopende opdrachten blijken ook uit de volgende artikelen.
Zoals al uiteengezet, wil artikel 9 bepaalde onderzoeksdaden onderwerpen aan het fiat van een nog op te richten “kommissie”. In geval van huiszoeking bij een minister, moet zelfs de voorzitter van de kamer of de ondervoorzitter aanwezig zijn.
Artikel 11 stipuleert voorts dat geen bevel tot aanhouding van een minister kan verleend worden zonder toestemming van de (voltallige) kamer van volksvertegenwoordigers, die bovendien een maand tijd heeft om daarover te beslissen. Dit is een biezonder lange termijn. Temeer omdat een aanhouding luidens de wet op de voorlopige hechtenis slechts mogelijk is “in geval van absolute noodzaak voor de openbare veiligheid. ” Kortom, krachtens dit wetsontwerp wordt een minister nooit opgepakt, als hij of zij dan al gepakt zou kunnen worden.
Professor Chris Van den Wyngaert (UIA) schrijft in haar handboek over “Strafrecht en Strafprocesrecht” (Maklu, 1994) dat het “verkieselijk ware dat de (grond)wetgever een regeling zou uitwerken waarbij parket en onderzoeksrechter normale onderzoeksverrichtingen, dit wil zeggen onderzoeksverrichtingen die geen dwangmaatregelen inhouden zouden mogen stellen alvorens de zaak aan de kamer voor te leggen met het oog op de toepassing van de procedure bepaald in de grondwet. Alleen op deze wijze kan worden vastgesteld of er tegen de betrokkene voldoende bezwaren zijn die het gebruik van de speciale grondwettelijke procedure verantwoorden. “
Of zij, als lid van de kommissie ter hervorming van het strafprocesrecht onder leiding van professor Michel Franchimont (een van de verdedigers van Guy Mathot), daarin door andere leden zal worden gevolgd, wordt in de komende dagen duidelijk. Aan de kommissie-Franchimont werd hoe dan ook een (technisch beperkt) advies gevraagd. De regering wil met haar wetsontwerp voortmaken. Want, blijkens de allerlaatste paragraaf ervan, zou dit eens van kracht “niet van toepassing (zijn) op die procedures waarin de kamer van volksvertegenwoordigers een definitieve beslissing heeft genomen. ” In klare taal betekent dit dat de gewezen ministers Willy Claes (SP) en Guy Coëme (PS) bij de verdere behandeling van hun gerechtsdossiers misschien nog van de mildheid van de nieuwe wet kunnen genieten.
Frank De Moor
Sommige regeringsleden willen hun wantrouwen en aversie voor het hof van kassatie duidelijk in een wet vertalen.
Premier Dehaene probeert ook in eigen rangen een hoogst betwistbaar wetsontwerp door de kamer te laten goedkeuren om vooral de Waalse socialisten te plezieren.
