Nooit eerder stonden de Verenigde Naties zozeer ter discussie. De heisa rond de oorlog in Irak stuwde de kritiek naar een driest hoogtepunt. Velen vragen zich af of de organisatie nog kan en móét overleven.
‘Zelden werden de VN met zulke onheilspellende vooruitzichten geconfronteerd’, stelde secretaris-generaal Kofi Annan vorig jaar in zijn jaarlijks rapport voor de Algemene Vergadering. ‘We zijn op een tweesprong aangekomen… een moment dat even beslissend kan zijn als de stichting in 1945.’ Vandaag, 1 december, ontvangt Annan zelf een verslag van een ‘raad der wijzen’ die zich het afgelopen jaar gebogen heeft over collectieve veiligheid met het oog op de nieuwe mondiale dreigingen. De panelleden zijn stuk voor stuk eminente oud-politici en adviseurs met een indrukwekkende internationale staat van dienst. Hun rapport kan van groot belang zijn wanneer binnenkort over het lot van de VN moet worden beslist.
Sinds de oprichting van de Verenigde Naties is de nood om de organisatie te hervormen nooit helemaal van de agenda verdwenen. Maar ondanks de enorme veranderingen in de wereld, is er al die tijd nauwelijks een aanpassing gebeurd. Sommigen vroegen zich zelfs af of het ouder wordende, lompe orgaan wel capabel was om zich aan te passen. De oorlog in Irak fungeerde in dat opzicht als een katalysator. Nooit eerder werden de tekorten van de organisatie zo scherp aan de kaak gesteld. In de twaalf jaar voorafgaand aan de Amerikaanse inval keurde de Veiligheidsraad evenveel resoluties goed tegen Saddam Hoessein, maar geen enkele kon echt worden doorgedrukt. Toen de Amerikanen de Veiligheidsraad in de lente van vorig jaar om toestemming vroegen om Irak aan te vallen, omdat ze vonden dat het land voor hen een bedreiging vormde, stuitten ze op een njet. Dus gingen de Ver-enigde Staten hun eigen weg, samen met een ‘ coalition of the willing‘.
Annan bestempelde dat initiatief onlangs als ‘illegaal, omdat het indruist tegen het VN-Handvest’. De meeste internationale rechtsgeleerden beamen dat. Logischerwijze doen de VS en het Verenigd Koninkrijk dat niet. Los van die discussie creëren staten die het recht in eigen handen nemen en daarmee de geloofwaardigheid van de VN een serieuze slag toebrengen, volgens Annan ‘een ernstig precedent voor het toenemend unilateraal en wetteloos gebruik van wapens’.
De remedies
Annan beseft echter ook dat het niet volstaat om unilateralisme af te keuren, zonder een oplossing te vinden voor de landen die zich als doelwit bedreigd voelen en daardoor overgaan tot eenzijdige acties. ‘De VN moeten ervoor zorgen dat collectieve acties in de toekomst daadwerkelijk tegemoetkomen aan die bekommernissen’, zegt de secretaris-generaal. Dat was meteen ook de hoofdtaak die Annan aan zijn ‘raad der wijzen’ had meegegeven. Op basis van wat er al is uitgelekt over het rapport, zijn de leden het tegen de verwachtingen in eens geworden over een aantal basisprincipes die de VN in acht zouden moeten nemen als ze tot de actie overgaan. In een artikel in het tijdschrift Survival, getiteld When is it right to fight? maakte een van de toonaangevende leden van het panel, de Australische oud-minister van Buitenlandse Zaken Gareth Evans brandhout van de aanhoudende kritiek dat de VN een huis zijn dat gedoemd is om te verdwijnen. ‘Al de wettelijke middelen en regels die we nodig hebben voor militaire acties, staan al in artikel 51 en hoofdstuk VII van het VN-Handvest’, zegt hij. ‘Wat op dit moment ontbreekt, is een betere procedure om tot een consensus te komen.’
Daarom stelt het panel vijf ‘legitimiteitscriteria’ voor, waaraan moet worden voldaan alvorens over te gaan tot een militaire ingreep. Vooreerst dient de bedreiging voldoende ernstig te zijn. Daarnaast geldt dat de actie op de eerste plaats een einde wil maken aan die bedreiging. Er moet ook nagegaan worden of een militaire ingreep de enige mogelijkheid is en of de schaal, de duur en de intensiteit ervan in verhouding staan tot het gevaar. Ten slotte is ook een redelijk vooruitzicht op succes belangrijk.
Die criteria zijn een versoepeling van het huidige hoofdstuk VII van het VN-Handvest, dat stelt dat er pas sprake kan zijn van zelfverdediging als de tegenstander een aanval dreigt te lanceren. De panelleden bevestigen dat die passage, in een tijd waar een druk op een knop voldoende is om de hele wereld te vernietigen, niet langer ernstig kan worden genomen.
Aan het principe van zelfverdediging uit artikel 51 werd nochtans niet geraakt. Wel wordt de Veiligheidsraad met aandrang gevraagd om werk te maken van een snellere toestemming voor acties tegen bepaalde types van ‘dringende, maar niet-onmiddellijke’ bedreigingen zoals terreurgroepen die op het punt staan massavernietigingswapens in hun bezit te krijgen. Ook Annan maakte eerder al opmerkingen in die richting. ‘Van zodra de Veiligheidsraad het eens is dat een of ander conflict een bedreiging vormt voor de internationale vrede, beschikt hij over een virtuele carte blanche die hem in staat stelt om de internationale vrede en veiligheid te herstellen.’ Maar vaak reageert de raad hopeloos te laat, als er al wordt gereageerd. Getuige daarvan de recente en aanslepende moordpartijen in Darfur.
Als een van zijn grootste verwezenlijkingen, noemt het panel de unanimiteit voor een definitie van ’terrorisme’. Tot op heden lagen de 56 landen van de Organisatie van de Islamitische Conferentie (OIC) dwars door vast te houden aan de bepaling dat ‘de gewapende strijd in functie van bevrijding en zelfbeschikking’ niet onder de noemer ’terreur’ valt. Nu heeft ook Amre Moussa, het enige Arabische lid van het panel, aanvaard dat elke geweldpleging om politieke redenen tegen onschuldige burgers als terrorisme moet worden beschouwd, én moet worden veroordeeld. Als zoethoudertje voor Moussa stelt het rapport ook dat alle staten zich strikter aan het internationaal recht moeten houden, met inbegrip van de regels over bezette gebieden. Meteen een duidelijke vingerwijzing naar de houding van Israël in de Palestijnse gebieden en de Amerikaanse acties in Irak.
Anachronisme
Maar als de VN echt de leidinggevende autoriteit willen zijn in deze wereld, zal er vooral iets moeten veranderen aan de samenstelling van het belangrijkste uitvoerende orgaan, de Veiligheidsraad. Terwijl in de Tweede Wereldoorlog de bommen nog aan het vallen waren, tekenden de geallieerden de verhoudingen binnen de raad. De Ver-enigde Staten, China, Rusland (Sovjet-Unie), Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zijn nog altijd de permanente leden en hebben als enige een vetorecht. De bijna 200 andere landen moeten de tien overige zetels om de twee jaar onder elkaar verdelen.
Dat bijvoorbeeld de Britten (met 60 miljoen inwoners) een zetel hebben en India (met bijna 1 miljard inwoners) niet, roept op zijn minst vragen op over de representativiteit van het orgaan. Als de Veiligheidsraad zijn geloofwaardigheid, vooral ten opzichte van de armere landen, wil opkrikken, kan die zestig jaar oude scheeftrekking niet langer standhouden.
Afgelopen zomer dacht het panel de oplossing te hebben gevonden. In hun voorstel werd de raad uitgebreid van 15 tot 24, maar de vijf huidige permanente leden bleven zitten en behielden als enige hun veto. Een lek was voldoende om de vier landen met de grootste hoop op een zitje aan de top, India, Japan, Brazilië en Duitsland, op hun achterste poten te krijgen. Sindsdien circuleren er plannen met daarin de meest uiteenlopende samenstellingen voor een nieuwe Veiligheidsraad, maar geen enkele lijkt totnogtoe voor iedereen aanvaardbaar. Pessimisten verwijzen intussen naar de voorbije veertig jaar. Volgens hen is elke poging tot hervorming gedoemd om te mislukken.
De houding van de Amerikanen zal in elk geval een cruciale rol spelen. Sommige leden van de regering-Bush staan bijzonder argwanend tegenover internationale organen die de bewegingsvrijheid van hun eigen land beperken. De neoconservatieven beschouwen de VN in het beste geval als een noodzakelijk kwaad en in het slechtste geval als een corrupte praatbarak.
Als het rapport datgene bevestigt wat totnogtoe via lekken naar buiten is gesijpeld, dan kan de oefening die de panelleden maakten, allerminst als wereldschokkend omschreven worden. Maar dat laatste zou hoe dan ook contraproductief gewerkt hebben. Als de VN al hervormd kunnen worden, dan zal dat niet via de revolutionaire weg zijn. Velen zijn ervan overtuigd dat het voor de VN de laatste kans is. Maar de kwestie betekent zoveel meer dan de hervorming op zich. Waar het om te doen is, is de vraag of de wereld aanvaardt dat militaire acties uitgevoerd moeten worden op grond van de gemeenschappelijk overeengekomen regels van het internationaal recht.
De armzalige, oude VN is inderdaad een afgezwakte en gebrekkige organisatie: de acties, en nog veel vaker de inertie, van hun leden, gekoppeld aan de eigen intrinsieke fouten heeft ze gemaakt tot wat ze zijn. Maar zoals de secretaris-generaal de Algemene Vergadering in september waarschuwde: ‘Laten we vooral niet denken dat we, als we met dit instrument niet overweg kunnen, wel een doeltreffender zullen vinden.’
© The Economist
Vertaling: Hannes Cattebeke
Copyright The Economist. Vertaling: Hannes Cattebeke
