Louise Fréchette is tweede in bevel bij de Verenigde Naties. Als haar baas Kofi Annan van huis is, neemt zij de verdediging van de organisatie op zich.

Zal Kosovo de Verenigde Naties redden of juist niet? De NAVO-oorlog in ex-Joegoslavië werd gevoerd buiten de VN om, en was volgens velen in strijd met het internationaal recht omdat er in de VN-Veiligheidsraad geen consensus over bestond. Nadien kwam die samenhang er wel, en nu is Kosovo de operatie die met Bernard Kouchner en Sergio Vieira de Melo het zwaarst doorweegt in de organisatie. En dat geeft alom een goed gevoel over de VN.

Toch blijft een veel gehoorde kritiek op de VN dat zij al te duidelijk overgenomen zijn door de VS. Het schandaal rond UNSCOM illustreerde dat ten volle: de VN-commissie die de ontwapening van Irak – inzake massavernietigingswapens – moest volgen, bleek zover buiten haar boekje gegaan te zijn dat van rechtstreekse spionage voor de VS sprake was. Uiteindelijk overleefde UNSCOM de laatste bombardementen op Irak ook niet, maar ook zonder die doodklap waren haar dagen geteld. In Irak en daarna in Kosovo leek het er sterk op dat de Verenigde Staten, als ze dat nodig vinden, de VN kapen en als vlag voor eigen actie gebruiken. Zelfs wanneer dat moreel verantwoord is, hebben experts vragen bij de legaliteit van die handelswijze.

Het probleem zit in de structuren van de VN zelf, meer bepaald in het concept van de Veiligheidsraad: vijf landen (de VS, Rusland, China, Frankrijk, Groot-Brittannië) hebben daar permanent zitting in en kunnen met hun vetorecht de zaken naar hun hand zetten, wat de andere leden daar ook van vinden. Als de lidstaten Israël veroordelen omdat het VN-resoluties over Palestina met de voeten treedt, zullen de VS daar ongetwijfeld hun veto tegen stellen. Dus toen Washington wist dat de Russen en de Chinezen zeker niet te vinden waren voor bombardementen op Servië, moest de NAVO maar buiten de VN om naar Belgrado. Wat sinds de implosie van de Sovjet-Unie ook mogelijk was: de VS, die hun bijdrage aan de VN weigeren te betalen, zijn de enige overgebleven supermacht en de facto de baas.

Dat is niet erg, lijkt Louise Fréchette te zeggen. Er zal altijd iemand de sterkste zijn en de VS zijn de kwaadsten niet. Belangrijk is dat de Veiligheidsraad naar behoren kan functioneren. Louise Fréchette (Montreal 1946) is vice-secretaris-generaal van de VN. Dat is een nieuwe, door secretaris-generaal Kofi Annan gecreëerde functie: een nummer twee met algemene bevoegdheid over de secretariaten, boven de traditionele afdelingshoofden. Men kan het erop wagen te gokken dat Kofi Annan, ex-chef vredehandhaving en oudgediende van de VN, de Canadese diplomate op die post heeft benoemd om zelf meer de handen vrij te houden voor de politiek. Annan had gezien hoe zijn voorganger Boutros Boutros-Ghali er door Washington was uitgewerkt ondanks de hervormingen die hij in gang had gezet (omdat BBG – dat zegt vrijwel iedereen – onafhankelijk dacht, en dat mag je niet als secretaris-generaal). Louise Fréchette was Canadees vice-minister van Defensie en ambassadeur bij onder andere de VN. Wat doet zo’n vice-secretaris-generaal eigenlijk bij de VN?

Louise Fréchette: Wat ik doe? Een hoop dingen. Ik moet de secretaris-generaal bijstaan om de grote machinerie van de Verenigde Naties zo efficiënt mogelijk te laten draaien. Ik hou me dus bezig met het interne bestuur, de coördinatie, de hervorming. Die hervorming slaat vaak op het verbeteren van de werking van de secretariaten. Voor de werking van intergouvernementele organen zijn wij niet verantwoordelijk, dat moeten de staten zelf weten. Als secretariaat zijn we wel verantwoordelijk voor de financies, en voor het realiseren van de doelen die ons worden opgelegd.

Eén hoofdpunt van de hervorming was de verschillende departementen, die allemaal hun eigen terrein bewaakten, leren samenwerken.

Fréchette: In nationale regeringen heb je ook ministeries, die hun eigen terrein en verantwoordelijkheden hebben. In het internationaal systeem ook. Elk onderdeel van de VN heeft zijn eigen terrein. En ze hebben niet allemaal dezelfde relatie met de secretaris-generaal: sommige afdelingen ressorteren rechtstreeks onder hem of staan grotendeels onder zijn controle. Andere projecten worden apart gefinancierd en hebben meer armslag en onafhankelijkheid. En dan zijn er gespecialiseerde bureaus die niet direct aan de secretaris-generaal rekenschap verschuldigd zijn omdat ze een rechtstreeks verkozen hoofd hebben. Dus dat is een nogal onsamenhangend systeem, en wij trachten nu aan te tonen dat het zelfs zonder grote juridische hervormingen, zonder het hele systeem van de grond af weer op te bouwen, mogelijk is het te doen functioneren. Daartoe heeft de secretaris-generaal mechanismen ingevoerd zoals de wekelijkse vergadering met alle hoofden van diensten, departementen, projecten… Vroeger bestond dat niet, en het is dan ook niet vreemd dat er soms tegenstrijdigheden in het systeem slopen, aangezien op het hoogste niveau de informatie niet doorstroomde. Er waren geen overlegstructuren. Die cultuur is aan het veranderen omdat er nu die nieuwe groepsaanpak is, die we in grote mate aan Kofi Annan zelf te danken hebben.

Omdat hij uit de organisatie zelf kwam?

Fréchette: Ja, ik geloof wel dat dit een van de grote voordelen was voor Kofi Annan als secretaris-generaal, dat hij het huis heel goed kende. Hij had er zijn hele loopbaan in doorgebracht en wist perfect waar de sterke en de zwakke punten lagen. Een van de sterke kanten van de organisatie is de kwaliteit van de mensen die er werken. Wij hebben hier een buitengewoon reservoir van ervaring, en een machine die in sommige opzichten soepeler is en sneller kan reageren dan men wel eens wil beweren. Wij krijgen van de ene dag op de andere grote problemen te behandelen zoals Kosovo of Oost-Timor, waarbij we echt heel weinig voorbereidingstijd hebben. Een systeem moet heel wat energie in zich hebben om zo snel te kunnen reageren. In Kosovo zijn wij buiten het gebeuren gehouden tot enkele dagen voor de resolutie van de Veiligheidsraad, maar de vertegenwoordiger van de secretaris-generaal is in Pristina aangekomen de dag na de militairen, en onze humanitaire hulp was daar samen met de eerste tanks. Dus het is een machine met problemen, die zich zou moeten moderniseren, maar die toch in staat is tot het soort snelle reactie en improvisatie die in zulke situaties vaak nodig is.

Zoveel goed nieuws. Je hoort vaak het tegenovergestelde over de VN.

Fréchette: Jazeker. Ik weet wel dat men het vaak anders hoort. Maar je moet een beetje de realiteit in het oog houden. Ik beweer niet dat de VN een perfecte organisatie is. Maar ik ontdek er alle dagen nieuwe kwaliteiten in. En problemen die om oplossingen vragen. Veel te zware, trage systemen die aan modernisering toe zijn. Maar ik zie ook hoe mijn collega’s de handen uit de mouwen steken en aan de slag gaan in Kosovo, Sergio Vieira de Melo in Pristina, en dan zeg ik, doe het ze maar eens na.

Een stuk van de hervorming bestond erin de kosten te drukken en een hoop mensen aan de deur te zetten.

Fréchette: Voor sommige mensen betekende de hervorming inderdaad in de eerste plaats snoeien, de organisatie kleiner maken. En als je de VN-personeelssterkte in de voorbije jaren bekijkt, merk je dat voor het secretariaat – niet alleen hier in New York maar ook elders in de wereld – het bestand van ongeveer 12.500 mensen naar minder dan 8000 is gedaald. Dat is niet gering. Wij hebben in het secretariaat een vergrijzend personeel, zoals in veel westerse overheidsdiensten, veel mensen gaan naar hun pensioen toe en zo hebben we het personeel kunnen inkrimpen zonder mensen direct te ontslaan. Je mag ook niet vergeten dat wij al meer dan zes jaar werken met dezelfde nominale budgetten, dus met slinkende middelen. Ook dat heeft heel wat aanpassingen gevergd, aangezien onze opdrachten niet veranderd zijn: als je de lijst ziet van alle mandaten die wij moeten invullen, met minder mensen en minder geld, dan heb je een bewijs te meer dat de organisatie soepeler is dan men denkt. Dus er zijn besparingen gerealiseerd in de werkwijze, in bepaalde diensten, in de administratiekosten.

Daarmee is u uit de financiële put geraakt?

Fréchette: Nee, uit de financiële moeilijkheden raken we nooit! Maar je moet een onderscheid maken: ons grote probleem is dat men ons veel geld verschuldigd is, dat wij dan weer aan de lidstaten zouden moeten doorstorten. Als wij onze achterstallige bijdragen ooit uitbetaald krijgen, gaat er de volgende dag een cheque naar de lidstaten bij wie wij in het krijt staan omdat ze troepen ter beschikking hebben gesteld. Maar het is niet eenvoudig, als organisatie afhankelijk te zijn van de goede wil van onze lidstaten die ons troepen geleend hebben. Voor het algemeen budget ontvangen we in grote lijnen elk jaar de gevraagde bijdragen. Alleen zijn de goedgekeurde fondsen voor de werking van de VN al zes jaar bevroren, terwijl de druk op ons blijft toenemen.

Betalen de VS hun bijdrage en hun schuld al?

Fréchette: Daarover wordt nog steeds gediscussieerd in het Congres, en de voorbije paar jaar liep die discussie vast in een debat over abortus dat helemaal niets te maken had met de Verenigde Naties. De betaling van de achterstallige bijdragen bleef geblokkeerd wegens een meningsverschil over een kwestie die de VN weinig aangaat. De debatten zijn nu weer bezig in Washington. Ik hoop dat ze dit keer tot een akkoord komen zodat ze hun schuld kunnen beginnen afbetalen. Dat zou ons helpen om onze lidstaten terug te betalen, en het zou heel goed zijn voor het politieke klimaat in de VN.

Het gaat slecht met de VN, terwijl er begin jaren negentig een duidelijke “boom” was. Wat is er gebeurd?

Fréchette: Zeggen dat alles goed ging en nu alles slecht, is een beetje kortzichtig. In de jaren negentig hadden we een hele reeks conflicten die opgelost zijn dankzij het einde van de Koude Oorlog. En een aantal VN-operaties waren ook heel succesvol, maar dat is nu uiteraard vergeten…

Successen tellen niet mee.

Fréchette: Denk aan Mozambique en El Salvador, en aan andere situaties die ten goede gekeerd zijn, terwijl we ook vredesoperaties hebben uitgevoerd die zeer goed zijn verlopen. Daarnaast werd de VN ook gevraagd tussenbeide te komen in situaties waar een eind gemaakt moest worden aan interne conflicten. Daar is veel geëxperimenteerd, in totaal nieuwe situaties. De interventie in Somalië of in Bosnië, dat was nooit eerder geprobeerd, en we hebben daar een harde les geleerd. Namelijk dat we ons misschien illusies gemaakt hebben in hoeverre we zulke problemen aan konden, dat we onrealistische mandaten kregen van de Veiligheidsraad. Het is geen verwijt dat ik iemand maak. Maar als je denkt aan Bosnië en de zogenaamde veiligheidszones daar: Srebrenica, Gorazde, en nog een…, de terminologie van de Veiligheidsraad kon doen denken dat de VN die enclaves metterdaad ging beschermen, maar we hebben nooit de troepen gehad die daarvoor nodig waren. Dat waren pijnlijke ervaringen die bittere herinneringen hebben nagelaten. En dan was er natuurlijk die afwezigheid in Rwanda.

Die periode levert dus een gemengd beeld op van vergeten successen en heel moeilijke situaties waar we niet hebben kunnen doen wat we wilden. Terwijl je van Bosnië toch ook kan zeggen dat de VN daar niet naartoe zijn gegaan om de vrede op te leggen maar voor humanitaire hulp, en ik meen dat in Bosnië heel wat mensen jarenlang overleefd hebben dankzij de VN-troepen die de humanitaire konvooien beschermden. Maar ja, het was een heel moeilijke ervaring. Maar als je ’t hebt over successen en mislukkingen, Oost-Slavonië was een ingewikkelde, delicate missie die heel goed is verlopen. Misschien heb je daar als Belg wel over horen spreken. Maar als ze zeggen dat het slecht gaat met de VN, wie denkt dan aan Oost-Slavonië? Nee, zowel in het begin van de jaren negentig als nu zijn er successen en moeilijkheden geweest, en ik denk dat we onze les geleerd hebben. Zowel het secretariaat als de afzonderlijke lidstaten. Het model dat de Veiligheidsraad nu voor Kosovo heeft vooropgesteld, gaat uit van de ervaringen in Bosnië bij de toepassing van de Dayton-akkoorden. Of we nu de goede formule hebben om alles goed te doen verlopen, zal de toekomst uitwijzen, maar het is alleszins een feit dat we de afgelopen tien jaar veel geleerd hebben en dat er veel veranderd is in en voor de VN.

Er was het idee om een eigen VN-strijdmacht op te richten, een idee dat ook bij VS-presidenten goed lag. Daar hoor je nu niets meer over.

Fréchette: Pas op, er is nooit veel steun geweest voor het idee van een eigen VN-leger dat rechtstreeks gerecruteerd zou worden door de secretaris-generaal en dat dan ergens opgeleid zou worden… Maar wat wel bestudeerd werd, en wat nog bestaat, is het idee van een stand-bysysteem, waarin de lidstaten gevraagd wordt legereenheden aan te duiden die ze ten dienste stellen van de VN. Dat systeem bestaat. Het wordt niet vaak toegepast, omdat er de jongste jaren minder vraag was naar vredehandhaving. Een ander idee houdt in dat we geen eigen VN-leger maar wel een militaire generale staf zouden hebben, die dan snel in actie zou kunnen komen. Een echt VN-leger zou natuurlijk enorm duur zijn en veel staten zouden het er helemaal niet mee eens zijn. Maar een militair hoofdkwartier zou al realistischer zijn. Dat zou ons in staat stellen een groep van mensen te vormen die snel kan worden ingezet.

Die idee evolueert. Ik hoop dat het departement vredehandhaving de nodige steun blijft krijgen. In Kosovo hebben wij nu geen militaire interventie, maar we zijn er als civiele macht en politiemacht massaal aanwezig. En voor onze vredesmacht zijn er nu mogelijke opdrachten in Sierra Leone, in Congo…

Of opnieuw in Angola?

Fréchette: Misschien iets in Angola, al is dat momenteel minder evident, maar Oost-Timor is een nieuwe bestemming.

Nieuw is dat u weer naar Midden-Afrika gaat, naar Congo.

Fréchette: We zijn natuurlijk al in Afrika. In Sierra Leone is er de speciale vertegenwoordiger van de secretaris-generaal. Hij heeft geholpen bij het onderhandelingsproces en nu het akkoord er is, moet de Veiligheidsraad zeggen of er een controlegroep komt om op de naleving toe te zien. Ook voor Congo zijn er voorstellen voor vredehandhaving. Het is nog te vroeg om te zeggen welke vorm dat zal aannemen, de Veiligheidsraad heeft er nog niets over gezegd. In het akkoord zelf vallen nog details te regelen, maar misschien komt daar wel een belangrijke VN-aanwezigheid.

Voor Afrika had Kofi Annan een groot plan, daar is het ook stil rond geworden. Heeft hij nu betere vooruitzichten?

Fréchette: Ook daar moet je het nodige onderscheid maken. Wat conflicten en vredehandhaving betreft, werken de VN samen met de Organisatie van Afrikaanse Eenheid. De secretaris-generaal heeft de afgelopen maanden achter de schermen een zeer actieve rol gespeeld in de onderhandelingen over de verschillende conflicten. Er zijn momenten dat het beter is dat de regionale organisatie meer voor het voetlicht komt, en dat is ook wat de strijdende partijen wilden: dat de OAE of zelfs kleinere regionale organisaties een eersterangsrol zouden spelen. Dat is heel logisch en overeenkomstig het charter van de VN, en de secretaris-generaal heeft dat gesteund. Als er grote vredesoperaties komen, zullen we daar een meer zichtbare rol spelen.

Maar er is nog een ander aspect van ons werk in Afrika en dat is de ontwikkelingshulp. En dat is een prioriteit van de VN, het gros van onze middelen gaat daar naartoe. Daarom zeg ik: als u zegt dat men het alleen maar over vredehandhaving heeft, dan hangt het er maar vanaf waar men woont. Als je in Afrika woont, zul je misschien minder belangstelling hebben voor vredehandhaving dan voor de ontwikkelingshulp van de VN.

Het feit dat de oorlog om Kosovo buiten de Veiligheidsraad om werd gevoerd, doet menigeen zeggen dat de VS de VN hebben gekidnapt.

Fréchette: Als er in de Veiligheidsraad geen akkoord mogelijk is, bestaat het gevaar dat de actie zich verplaatst buiten de VN. Dat is altijd verontrustend. De eenheid in de Veiligheidsraad moet mogelijk zijn. God zij dank is men het over Kosovo uiteindelijk eens geworden in de Veiligheidsraad en kan de VN nu een eersterangsrol spelen. We moeten hopen dat dit een nieuwe etappe inluidt. Elk dossier heeft zijn eigen dynamiek, dus pas ik wel op voor al te absolute uitspraken. Want als men tijdens de Koude Oorlog dat soort oordelen had geveld, was de VN al lang dood en begraven.

Dus voor u heeft de actie voorrang op de organisatie?

Fréchette: Het overleven van de organisatie hangt af van haar bekwaamheid om haar lidstaten en het belang van haar volkeren te dienen. Dus je kan moeilijk een absoluut oordeel vellen over de VN. Want het is zo ingewikkeld en zo gevarieerd, er zijn hele sectoren in de VN waar alles zo goed loopt, waar iedereen akkoord gaat en er een positieve dynamiek is. Terwijl er andere sectoren kunnen zijn die tijdelijk moeilijker werken of waar de dynamiek zoek is. Maar de organisatie, die nu 54 jaar oud is, is soepel genoeg gebleken om moeilijke momenten te overleven. De Koude Oorlog heeft zo lang geduurd, bijna de hele geschiedenis van de VN, en toch heeft die niet belet dat er heel belangrijke vooruitgang is geboekt en dat de Veiligheidsraad opnieuw de rol gekregen heeft die de stichters ervoor hadden bedacht.

Sus van Elzen