Onderzoeker Yf Reykers heeft zijn bedenkingen bij de resolutie van de VN-Veiligheidsraad die het escalerende geweld in Burundi moet aanpakken.
De 15 leden van VN-Veiligheidsraad stemden vorige week unaniem in met een resolutie die de escalerende veiligheidssituatie in Burundi moet aanpakken. Het oplaaiende geweld van de afgelopen maanden had de roep om een internationale reactie dan ook steeds luider doen klinken. Met de unanieme aanname van deze resolutie biedt de VN-Veiligheidsraad op het eerste zicht enige hoop aan de Burundese bevolking en lijkt ze aan te tonen dat ze alsnog in staat is om acute crisissen daadkrachtig aan te pakken. Dat enthousiasme moet echter meteen ook weer getemperd worden.
Unanimiteit in VN-Veiligheidsraad over Burundi is geen reden tot enthousiasme
In april van dit jaar kondigde de president van Burundi Pierre Nkurunziza aan een derde ambtsperiode te ambiëren. Hiermee plaatste hij zichzelf boven de Burundese grondwet, wat meteen tot een golf van protest leidde bij grote delen van de bevolking. Sinds zijn eedaflegging in augustus heeft de situatie in het Centraal-Afrikaanse land geleidelijk aan schrikbarende proporties aangenomen, met meer dan 200 000 vluchtelingen en ruim 240 doden. Gedurende de afgelopen maanden werd dan ook herhaaldelijk gepleit voor een internationale reactie, vergelijkingen met de aanloop naar de genocide in buurland Rwanda in 1994 incluis. Ondanks deze roep tot actie bleef een formele reactie vanwege de VN-Veiligheidsraad lange tijd uit.
Op maandag 9 november vond er binnen de VN-Veiligheidsraad dan toch een briefing plaats over het groeiende conflict in Burundi. Centraal daarin stond onder andere een overleg over de tekst van een mogelijke resolutie, geschreven door de Franse en Britse delegaties, met als doel om het oplaaiende geweld een halt toe te roepen. Een blik op de inhoud van de resolutie die uiteindelijk werd aangenomen en op de totstandkoming ervan doet echter twijfels rijzen, zowel over de gevolgen van deze resolutie voor de situatie in Burundi, als over de algemene slagkracht van de VN-Veiligheidsraad in het aanpakken van zulke crisissen.
Ontplooiing van extra mensenrechtenwaarnemers
Laat ons beginnen met het positieve nieuws. De aangenomen resolutie zendt een niet mis te verstane boodschap naar Bujumbura. Het groeiende geweld en de schendingen van mensenrechten door alle betrokken partijen worden in de sterkst mogelijke bewoordingen veroordeeld. Daarenboven roept de VN-Veiligheidsraad de Burundese overheid op om de eigen burgerbevolking te beschermen en verder geweld of oproepen daartoe te vermijden. Ook wordt er gevraagd om de aan de gang zijnde bemiddelingspogingen door de Oegandese President Yoweri Museveni te versterken en wordt er steun geuit voor de ontplooiing van extra mensenrechtenwaarnemers door de Afrikaanse Unie. Ten slotte besluit de VN Veiligheidsraad om “bijkomende maatregelen te overwegen” en “de situatie actief te blijven opvolgen”.
Het problematische karakter van deze internationale reactie zit echter net in die laatste zin. Een blik op zowel de gebruikte bewoordingen in de resolutie, als op de lijst met mogelijke maatregelen die momenteel de ronde doet in de wandelgangen van het VN hoofdkwartier in New York leert dat de kansen op een daadkrachtige aanpak van de Burundese situatie niet overschat mogen worden.
Rusland en China
Met de gebeurtenissen in Parijs en de daaropvolgende intensifiëring van de interventie in Syrië en Irak zal ook in Frankrijk, de traditionele Chinese vrijwilliger wanneer het aankomt op een optreden op het Afrikaanse continent, nog maar weinig bereidheid en ruimte zijn om troepen te sturen naar Centraal-Afrika
Eerdere berichtgeving door Security Council Report, een non-profit organisatie die het reilen en zeilen van de VN-Veiligheidsraad op de voet volgt, toont aan dat de tekst van de resolutie aanvankelijk veel specifieker van aard was. Zo maakte een eerdere versie onder andere gewag van een opvolging van de situatie door het Internationaal Strafhof dat bevoegd is voor de vervolging van misdaden tegen de mensheid en bevatte het een paragraaf waarin de VN-Veiligheidsraad dreigde met gerichte sancties tegen personen die bijdragen aan de geweldplegingen. Beide passages werden in de finale versie sterk afgezwakt, of zelfs volledig geschrapt, op vraag van Rusland en China.
Uiteraard is de opstelling van zulk een resolutie een diplomatiek proces van geven en nemen tussen voornamelijk de permanente leden van de VN-Veiligheidsraad (Verenigde Staten, Frankrijk, Verenigde Koninkrijk, Rusland en China). Vaagheid in de gebruikte bewoordingen is daar dan ook vaak het directe en onoverkomelijke resultaat van.
Militaire reactie
Maar naast de vage bewoordingen over sancties en juridische opvolging neemt de VN-Veiligheidsraad in deze resolutie ook geen standpunt in over de mogelijke acties indien de situatie verder escaleert. Ze meldt enkel dat verdere planning omtrent zulke toekomstige maatregelen ondernomen zal worden. De mogelijke maatregelen die de ronde doen in de wandelgangen van de VN doen bovendien bijzonder veel vragen rijzen.
De eerste en momenteel meest waarschijnlijke optie is om troepen van de meest nabije VN-vredesmacht over te plaatsen naar Burundi. Het probleem is echter dat dit troepen zijn van de VN-vredesmissie MONUC die momenteel actief is in het naburige Oost-Congo. Troepen verplaatsen van Oost-Congo naar Burundi zou dan ook een gevaarlijke maatregel zijn. Niet alleen is de veiligheidssituatie in Oost-Congo al jarenlang uiterst precair, ook is MONUC problematisch onderbemand. Een verplaatsing van troepen naar Burundi zou zo wel eens tot nieuwe problemen kunnen leiden in Oost-Congo.
De tweede optie is de ontplooiing van een vredesmacht door de Afrikaanse Unie. Gedurende de afgelopen jaren heeft de internationale gemeenschap stevig geïnvesteerd in het uitbouwen van de Afrikaanse militaire capaciteit. Maar dat staat niet in de weg dat twijfels blijven bestaan over de huidige kwaliteit van deze manschappen. Dat is zeker het geval wanneer de situatie effectief zou ontsporen. De militaire interventies van Frankrijk in Mali in januari 2013 en in de Centraal-Afrikaanse Republiek in december 2013 tonen immers aan dat wanneer de situatie escaleert, een afdoend militair optreden onmogelijk is zonder Westerse steun.
Zo kunnen ook vraagtekens geplaatst worden achter de derde optie die de ronde doet, zijnde zulk een militaire interventie. Met de dramatische gebeurtenissen in Parijs en de daaropvolgende intensifiëring van de interventie in Syrië en Irak zal ook in Frankrijk, de traditionele Chinese vrijwilliger wanneer het aankomt op een optreden op het Afrikaanse continent, nog maar weinig bereidheid en ruimte zijn om troepen te sturen naar Centraal-Afrika indien nodig. Hetzelfde geldt met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid voor de andere Europese partners.
Diplomatiek steekspel
De eerlijkheid gebiedt ons te zeggen dat de grootmachten niet meteen grootse belangen op het spel hebben staan in een land als Burundi
De kwestie Burundi leert ons bovendien ook iets over de huidige slagkracht van de VN-Veiligheidsraad. De totale impasse waarin het VN-orgaan verkeert in de Syrische kwestie heeft haar legitimiteit gedurende de afgelopen drie jaren ernstig ondergraven. Bovendien is het geloof in de Veiligheidsraad als de ultieme beschermer van de internationale vrede en veiligheid sterk afgenomen. Kunnen we met de aanname van deze resolutie concluderen dat de VN Veiligheidsraad alsnog in staat is om een daadkrachtig een antwoord te bieden op gewelddadige conflicten?
Het antwoord is ietwat dubbelzinnig. Enerzijds is de unanieme veroordeling van het geweld ontegensprekelijk een positieve evolutie. Anderzijds gebiedt de eerlijkheid ons te zeggen dat de grootmachten niet meteen grootse belangen op het spel hebben staan in een land als Burundi. Tot een eensluidende tekst komen over de situatie in Burundi vergt uiteraard heel wat diplomatiek duw-en-trekwerk, maar een schier onmogelijke opdracht was dat nu ook weer niet.
Belangrijker is dat VN-experts eerder al wel wezen op de mogelijke risico’s van een uitbreiding van het diplomatieke steekspel tussen enerzijds de Westerse mogendheden en anderzijds Rusland en China. Daar waar deze tweespalt tot voor kort vooral problemen veroorzaakte in dossiers omtrent het Midden-Oosten, bleven dossiers over conflicten op het Afrikaanse continent hiervan grotendeels gespaard. De lange tijd die nodig was om uiteindelijk tot een ietwat vage en sterk afgezwakte resolutie te komen over de situatie in een land als Burundi doet dan ook niet meteen het beste vermoeden voor de toekomst. Niet voor de Burundese bevolking, noch voor de slachtoffers van conflicten die elders plaatsvinden.
Yf Reykers is FWO-onderzoeker aan het Leuven International and European Studies Institute (KU Leuven). Hij verblijft momenteel voor zijn onderzoek in New York, aan het Center on International Cooperation (New York University).
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier