Twee jaar werd er onderhandeld, in de schoot van de Verenigde Naties, over het zogenoemde Global Compact for Safe, Orderly and RegularMigration - het Mondiaal Pact voor Veilige, Ordelijke en Reguliere Migratie. Op 10 en 11 december zou het in Marrakesh door alle 193 lidstaten van de VN worden goedgekeurd, maar van unanimiteit zal geen sprake zijn. De Verenigde Staten haakten al in december 2017 af, Hongarije volgde vorige zomer en Oostenrijk begin deze maand. Daarna ontstonden er in veel landen pittige discussies, waarop onder meer Polen, Australië en Zwitserland beslisten om niet naar Marokko af te reizen.
...

Twee jaar werd er onderhandeld, in de schoot van de Verenigde Naties, over het zogenoemde Global Compact for Safe, Orderly and RegularMigration - het Mondiaal Pact voor Veilige, Ordelijke en Reguliere Migratie. Op 10 en 11 december zou het in Marrakesh door alle 193 lidstaten van de VN worden goedgekeurd, maar van unanimiteit zal geen sprake zijn. De Verenigde Staten haakten al in december 2017 af, Hongarije volgde vorige zomer en Oostenrijk begin deze maand. Daarna ontstonden er in veel landen pittige discussies, waarop onder meer Polen, Australië en Zwitserland beslisten om niet naar Marokko af te reizen.Binnen de regering-Michel liepen de spanningen zo hoog op dat in de Wetstraat zelfs een parfum de crise werd waargenomen. Op 27 september verklaarde premier Charles Michel (MR) nog voor de Algemene Vergadering van de VN: 'Mijn land zal in december het globaal migratiepact ondertekenen in Marrakesh. Deze tekst is een enorme stap vooruit.' Maar sinds enkele weken vindt zijn coalitiepartner N-VA de tekst 'inhoudelijk zeer problematisch'. De partij wil niet meer dat Michel naar Marrakesh gaat. MR, CD&V en Open VLD blijven wel achter het pact staan. Moet ons land het Global Compact omarmen? En waarom (niet)? Knack vroeg het aan juristen uit binnen- en buitenland. Het migratiepact beslaat 34 bladzijden en is online gemakkelijk terug te vinden. Een eitje is de lectuur niet. 'Ik heb er uren op gezweet', zegt Kamerlid Hendrik Vuye (Vuye&Wouters), die ook professor staatsrecht is aan de Universiteit van Namen. Herman Matthijs (UGent en VUB) bevestigt: 'De tekst is erg algemeen én vaag én juridisch, en op sommige punten in tegenspraak met zichzelf. Daardoor kun je hem moeilijk begrijpen, laat staan beoordelen.' Het pact beslaat uit vier delen. Het eerste gaat over 'visie en leidende beginselen'. Een voorbeeld van zo'n beginsel is dat de mens centraal staat, een ander is internationale samenwerking. Voorts bevestigt het pact de nationale soevereiniteit, de mensenrechten en de rechtsstaat, en onderschrijft het de mogelijkheid van een eerlijk proces en het belang van duurzame ontwikkeling. In deel twee komen 23 'doelstellingen en verbintenissen' aan bod. 'De eerste doelstelling - het verzamelen van accurate data als basis voor een beleid - is cruciaal', vinden Ellen Desmet en Jinske Verhellen (UGent). 'Een migratiebeleid gebaseerd op objectieve cijfers en wetenschappelijke inzichten is dringend nodig. Nu bekampt de ene partij de andere zonder voldoende en correcte data.' Andere doelstellingen zijn levens redden (doelstelling 8), de strijd tegen mensensmokkel (9) en het uitroeien van mensenhandel (10). Sommige doelstellingen zijn eerder belangrijk voor de landen van herkomst, zoals de aandacht voor een snellere, veiligere en goedkopere manier om geld naar die landen over te maken (20). Andere zijn belangrijker voor de landen van aankomst, zoals het vergemakkelijken van de terugkeer en de aandacht voor duurzame re-integratie (21). Deel drie behandelt de 'implementatie', deel vier de 'follow-up en beoordeling' van het migratiepact. Punt één van de 'visie en beginselen' maakt het meteen duidelijk: volgens het Global Compact is migratie positief. 'We erkennen dat migratie een bron van welvaart, innovatie en duurzame ontwikkeling is in onze geglobaliseerde wereld, en dat we die positieve effecten kunnen optimaliseren door haar beter te sturen en te beheersen', staat te lezen in paragraaf 8. Daarom noemt Vuye de tekst 'vrij eenzijdig'. Ook volgens Jan Wouters (KU Leuven), die met Thomas Van Poecke een opiniestuk over het pact schreef in De Tijd, staat het niet neutraal tegenover migratie: 'Het beschouwt de toenemende migratie als een gegeven waar we niet onderuit kunnen en waar we beter positief mee kunnen omgaan, met goede beleidsrecepten en door internationaal hecht samen te werken.' Ellen Desmet wijst erop dat het migratiepact voortvloeit uit de Agenda 2030 voor Duurzame Ontwikkeling van de VN: 'Die werd in september 2015 aangenomen door alle lidstaten van de Algemene Vergadering, inclusief België. Daarmee erkenden ze de positieve bijdrage van migranten tot duurzame ontwikkeling. En ze verklaarden, toen al, te zullen samenwerken om een veilige, geordende en reguliere migratie te verzekeren, met respect voor de mensenrechten.' 'Het pact bekijkt migratie vooral vanuit economisch standpunt. De culturele problemen die daarbij opduiken zet het tussen haakjes', zegt Anne Peters, directeur van het Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law. Peters publiceerde een uitvoerige analyse van het pact onder de titel ' The Global Compact for Migration: to sign or not to sign?' Daarin merkt ze nog op: 'Het pact zegt niets over de verantwoordelijkheid van de landen van herkomst om de levensomstandigheden te verbeteren en de drang naar migratie te verminderen. Over overbevolking spreekt het evenmin.' Volgens Tom Zwart (Universiteit Utrecht) is het migratiepact 'politiek voetbal' geworden. 'Voorstanders van een restrictief toelatingsbeleid benadrukken het politieke karakter, voorstanders van een ruimhartig beleid benadrukken de juridische verplichtingen.' Hendrik Vuye bestempelt het migratiepact als 'een catalogus aan nieuwe verplichtingen voor de staten - en dus rechten voor de migranten. Het onderscheid tussen legale en illegale migratie wordt daarbij weleens verwaarloosd.' Hij verwijst naar paragraaf 31, die spreekt over 'alle migranten, ongeacht hun migratiestatus'. Vuye somt enkele van de nieuwe verplichtingen op: 'Het migratiepact wil dat ernaar wordt gestreefd om kinderen niet langer op te sluiten in het kader van internationale migratie (paragraaf 29). In België is het opsluiten van families met kinderen mogelijk, maar onder strikte voorwaarden, geregeld bij Koninklijk Besluit van 22 juli 2018. Het migratiepact wil, met andere woorden, verder gaan dan onze wetgeving. Maar als we het opsluiten van kinderen helemaal afschaffen, wordt het wel heel moeilijk om onwillige gezinnen met minderjarigen uit te wijzen.' Landen zouden ook moeten nagaan of strafsancties de gepaste sancties zijn voor illegaal verblijf op het grondgebied (paragraaf 27). Vuye: 'Bij ons is illegaal verblijf strafbaar volgens artikel 77 van de Vreemdelingenwet. Er staat acht dagen tot drie maanden cel op, plus een geldboete. Dezelfde straffen gelden voor vreemdelingen die verplicht werden om bepaalde plaatsen te verlaten maar dat niet doen. In de praktijk worden die straffen niet toegepast. Wat me stoort: Belgen die zonder papieren rondlopen worden beboet, wie illegaal op het grondgebied verblijft heeft nauwelijks iets te vrezen. Dat wil het migratiepact laten voortduren.' Vuye vindt het evenmin kunnen dat het migratiepact voorziet in een soepeler regeling voor gezinshereniging (paragraaf 21). 'De regels rond gezinshereniging zijn verscherpt in 2011', zegt Vuye. 'Toch is dat nog altijd het belangrijkste legale migratiekanaal. Betekent het migratiepact dat we de regels moeten versoepelen? Blijkbaar wel.' Nog een steen des aanstoots is doelstelling 17: 'het promoten van onafhankelijke, objectieve en kwaliteitsvolle berichtgeving' over migratie en de 'stopzetting van publieke financiering of materiële steun aan media-uitingen die systematisch intolerantie, xenofobie, racisme en andere vormen van discriminatie van migranten promoten, met volledige eerbiediging van de vrijheid van de media'. 'Die bepaling is klassiek flou', zegt Jogchum Vrielink (Université Saint-Louis). 'Enerzijds moet men van alles "promoten", anderzijds is het "met volledige eerbiediging van de vrijheid van de media". Ben ik er fan van? Niet meteen. Ben ik er bang voor? Evenmin.' Herman Matthijs is scherper: 'Men heeft het blijkbaar niet begrepen op de vrije meningsuiting en de persvrijheid.' De VS, Oostenrijk en Hongarije trokken zich terug uit het migratiepact omdat de tekst landen zou verplichten om migranten toe te laten. Meer nog: hij zou migranten aantrekken, in strijd zijn met het nationale migratiebeleid, en de soevereiniteit van de staten schenden. Anne Peters is het er niet mee eens dat het pact landen zou verplichten om migranten toe te laten. 'Integendeel. Een van de doelstellingen is precies om te zorgen voor een samenwerking die een veilige en waardige terugkeer en terugname moet vergemakkelijken.' En is het migratiepact bindend? 'De zinsnede " we commit to..." ("we verbinden ons ertoe om...") komt er wel vaak in voor', geeft Peters toe, 'maar het gaat niet om een juridisch bindende verplichting. Dat staat in het pact zelf, in de paragrafen 7 en 15. Het bevestigt ook expliciet "het soevereine recht van staten om hun nationale migratiebeleid te bepalen".' 'Het migratiepact voorstellen als een vrijblijvende tekst zonder gevolgen, is evenmin correct', zegt Koen Lemmens (KU Leuven). Daarmee is Anne Peters het eens: 'Het migratiepact valt onder wat als soft law wordt omschreven: het zit in de grijze zone tussen wet en niet-wet, tussen wet en politiek. Juridisch is het daardoor niet irrelevant. Het kan gelden als pre-law, het kan een voorloper zijn van wetten, van een formeel verdrag. Het kan ook dienen als er echte wetten ontbreken - dan spreken we van para-law. En je kunt het gebruiken als law-plus, als richtsnoer voor de interpretatie van wetgeving. Het kan juridische toezeggingen concreet maken.' Tom Zwart ziet het gebeuren dat migranten straks met het migratiepact in de hand extra aanspraken zullen maken. 'Het is overduidelijk bedoeld als een politiek statement vol mooie ambities en goede bedoelingen, maar de vraag is of rechters daar een boodschap aan hebben. Ook in deze Marrakesh-tekst kan een creatieve jurist iets bindends lezen, zeker in samenhang met andere verdragen. Ngo's en activisten zullen daar ook op inspelen.' Jan Wouters acht dat ook in ons land mogelijk. 'In België, dat ervoor openstaat om internationale rechtsinstrumenten op te roepen voor zijn nationale rechtscolleges, kun je het pact gebruiken om bestaande verplichtingen te interpreteren. Het is aan onze rechters om daar verstandig mee om te gaan.' Nog iets anders: het migratiepact wordt (volgens paragraaf 44) ingevoerd in samenwerking met onder andere migrantenorganisaties, vakbonden, het middenveld, de privésector, academici en de media, gevolgd door een 'follow-up en beoordeling'. Er wordt dan gekeken naar 'welke vooruitgang lokale, nationale, regionale en globale niveaus hebben gemaakt bij de invoering van het pact' (paragraaf 48). De beoordeling zou om de twee jaar plaatsvinden en de resultaten zouden verschijnen in een Progress Declaration. Sommigen zien in die vorm van naming and shaming een manier om van de niet-juridisch bindende verplichtingen toch een dwingend beleid te maken. Critici vrezen dat het migratiepact via soft law en naming and shaming het nationale migratierecht zal infiltreren en zelfs overvleugelen. Zo komen we tot wat voor velen het kernprobleem is: hoe past het migratiepact binnen onze democratische besluitvorming? Filosofe Tinneke Beeckman verwoordde het zo in De Standaard: 'Hoe beïnvloedt dit verdrag het politieke proces? Er dreigt een sluipend effect, want rechters, niet alleen politici, zullen moeten nagaan of maatregelen wel stroken met het engagement dat landen zijn aangegaan. Hun uitspraken zijn bindend en bepalend. Bij verkiezingen mogen burgers dan stemmen voor wie ze willen, dat maakt steeds minder uit.' Daarop hamert advocaat Fernand Keuleneer al een kwarteeuw: een tekst als het migratiepact is vaak (opzettelijk) vaag, 'zodat een rechter gedwongen wordt om te interpreteren - en dus een politieke beslissing te nemen'. Maar het gerechtshof 'bestaat uit een kleine, niet-verkozen groep mensen. Dat strookt niet met onze klassieke opvatting van de democratie: wij organiseren verkiezingen, er wordt een parlement samengesteld, en dat parlement maakt of verandert onze wetten.' De wetten worden volgens Keuleneer 'almaar vaker overruled door supranationaal of internationaal recht'. Herman Matthijs zegt het zo: 'Het migratiepact formuleert 23 doelstellingen en voorziet in een follow-up en beoordeling. Kan dat zonder de parlementen van de lidstaten daarover te laten stemmen? Het is niet omdat je de meerderheid van de VN-lidstaten niet als een democratie kunt beschouwen, dat het westerse liberale parlementaire systeem op de schop moet voor het migratiepact.' Twee jaar is er binnen de VN over het migratiepact onderhandeld. België was vertegenwoordigd door een diplomaat en een speciale gezant voor Asiel en Migratie. Daardoor verbaast het sommigen dat de tekst nu pas zo veel heisa veroorzaakt. 'Het illustreert hoe slordig wij omgaan met teksten als deze', zegt Hendrik Vuye. 'We analyseren ze niet of nauwelijks, we sturen ze niet bij. Pas wanneer een ander land bezwaren formuleert, schieten ook de Belgische excellenties wakker.' Anne Peters wijst erop dat de hoorzitting van de VN openstonden voor de parlementsleden, maar dat er weinig (media)belangstelling voor was. De democratische toets was daardoor 'zwak', zegt ze. Jan Wouters: 'De huidige discussie over het migratiepact toont aan dat louter intergouvernementele onderhandelingsprocessen niet volstaan bij gevoelige beleidsthema's. Er is behoefte aan een maatschappelijk debat. In hun eigen land zouden regeringen - op tijd, niet op het einde van de rit - input moeten vragen aan hun parlementen, aan civiele actoren en de bevolking.' Over deze vraag spreekt Anne Peters zich niet echt uit. Een aantal juristen, zoals Jan Wouters en Ellen Desmet, vinden dat het migratiepact moet worden goedgekeurd. Anderen, zoals Hendrik Vuye en Herman Matthijs, vinden van niet. 'Ach,' zegt Vuye, 'als een meerderheid voor het pact stemt, is het sowieso een feit.' Keuleneer: 'Of België het nu mee goedkeurt of niet, juridisch zal dat geen groot - of zelfs amper - verschil maken. Dat is nu net het mechanisme: staten opzijschuiven en vervangen door de global civil society gebaseerd op mensenrechten.' En we moeten ons geen illusies maken. 'Hoe het huidige debat over het migratiepact ook afloopt, het zal de mondiale inspanningen om migratie te reguleren niet beëindigen', zegt Peters. 'De behoefte aan wereldwijde regelgeving - voorafgegaan en voorbereid door open en transnationaal overleg - zal niet verdwijnen.' Tom Zwart zegt het zo: 'Het migratiepact lost het onderliggende probleem niet op: een zwaar opgetuigd apparaat van de overheid dat alleen "echte" vluchtelingen accepteert staat tegenover een zwaar opgetuigd rechtsbeschermingsapparaat van ngo's dat zich tegen de oordelen verzet. Ook als het wordt goedgekeurd, zal de discussie over de migratiestromen en het asiel- en toelatingsbeleid blijven bestaan.'