‘Een aanval op de Europese rechtsorde: wat nu met Polen?’

Peter Van Elsuwege buigt zich over de vraag hoe het nu verder moet met Polen na de beslissing van het Grondwettelijk Hof in Warschau de Poolse grondwet voorrang gaf op het Europese recht. ‘De term ‘Polexit’ is al meermaals gebruikt, maar lidstaten kunnen niet zomaar uit de Unie worden gegooid.’

In het recente verleden heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie zich meermaals uitgesproken over de organisatie van de rechterlijke macht in Polen. Onder andere de benoemingsprocedure voor rechters voldoet niet aan de Europeesrechtelijke vereisten van onafhankelijkheid. Recent nog werd het tuchtregime voor Poolse rechters onverenigbaar verklaard met het Unierecht.

In een reactie op deze rechtspraak, en na een vraag ingediend door de Poolse premier Mateusz Morawiecki, oordeelde het Pools Grondwettelijk Tribunaal op 7 oktober 2021 dat sommige bepalingen van het EU-verdrag niet verenigbaar zijn met de Poolse grondwet. Deze hoogst controversiële uitspraak zet de verhouding tussen het Unierecht en het grondwettelijk recht van de lidstaten op scherp. Het principe van de voorrang van het Unierecht is immers een fundamentele pijler van de Europese constructie. Maar waarom is dat voorrangsbeginsel zo belangrijk? En hoe moet het nu verder met Polen?

De achtergrond van het voorrangsbeginsel

Het principe dat het Unierecht voorrang heeft op daarmee strijdig recht van de lidstaten staat niet met zo veel woorden in de EU-verdragen. Het is gebaseerd op de interpretatie van deze verdragen door het Hof van Justitie. Dit is als dusdanig door de lidstaten erkend in een Verklaring bij het Verdrag van Lissabon.

Reeds in 1964, in de zaak Costa vs. Enel, verduidelijkte het Hof van Justitie de achtergrond van het voorrangsbeginsel. Kort samengevat komt het er op neer dat de supranationale Europese rechtsorde slechts kan functioneren wanneer het Unierecht op een eenvormige en effectieve wijze in alle lidstaten wordt toegepast. Zonder het voorrangsbeginsel zouden lidstaten immers eenzijdig kunnen beslissen om zich aan bepaalde Europeesrechtelijke verplichtingen te onttrekken. Bovendien is het een belangrijke voorwaarde om de gelijkheid tussen alle lidstaten te garanderen. In de zaak Internationale Handelsgesellschaft van 1970 verduidelijkte het Hof van Justitie verder dat lidstaten zich niet op hun grondwettelijke bepalingen kunnen beroepen om aan de toepassing van het voorrangsbeginsel te ontsnappen.

De erkenning van het voorrangsbeginsel in de nationale rechtsorde van de EU-lidstaten heeft ook in het verleden tot een aantal spanningen geleid. Zo oordeelde het Duits Grondwettelijk Hof in 1974 dat het toenmalige Gemeenschapsrecht onvoldoende garanties bood voor de bescherming van de in de Duitse grondwet vervatte grondrechten. Pas jaren later werd het voorrangsbeginsel er meer algemeen aanvaard, voor zover de EU-instellingen binnen de grenzen van de hun toegewezen bevoegdheden blijven. Meer recent, in een zaak over een aankoopprogramma voor overheidsobligaties van de Europese Centrale Bank, heeft het Duits Grondwettelijk Hof voor de eerste keer een EU-handeling ultra vires (buiten de bevoegdheid) verklaard. Het ging daarmee in tegen een uitspraak van het Hof van Justitie die deze handeling legaal had bevonden. De Europese Commissie sprak in dit verband van “een ernstig precedent” en besliste daarom om een inbreukprocedure tegen Duitsland op te starten.

De uitspraak van het Pools Grondwettelijk Tribunaal

Terwijl de uitspraak van het Duits Grondwettelijk Hof een heel specifieke aangelegenheid betrof, is de beslissing van het Pools Grondwettelijk Tribunaal van een totaal andere orde. Zo oordeelden de Poolse rechters in algemene termen dat de evolutie van het Unierecht sinds het Verdrag van Lissabon onverenigbaar is met de soevereiniteitsclausules van de Poolse Grondwet. In het bijzonder heeft het Tribunaal een probleem met de verplichting voor Poolse nationale rechters om zich te confirmeren aan de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de principes van de rechtsstaat. Dit gaat met andere woorden over de miskenning van de Europese Unie als een eigen rechtsorde gebaseerd op gedeelde waarden waarbij het Hof van Justitie als ultieme arbiter optreedt.

Een belangrijke bemerking hierbij is dat de samenstelling van het Pools Grondwettelijk Tribunaal niet in overeenstemming is met de voorwaarden inzake de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht, zoals vastgesteld door zowel het Hof van Justitie als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Bovendien werd de zaak voor het Pools Grondwettelijk Tribunaal ingeleid door de Poolse Eerste Minister Mateusz Morawiecki, na enkel kritische arresten van het Hof van Justitie. De uitspraak van het Pools Grondwettelijk Tribunaal kan dan ook niet worden los gekoppeld van deze ruimere juridische en politieke context.

Op weg naar een Polexit?

De vraag is natuurlijk hoe het nu verder moet. De term ‘Polexit’ is al meermaals gebruikt, maar lidstaten kunnen niet zomaar uit de Unie worden gegooid. De EU-verdragen voorzien enkel in de mogelijke opschorting van bepaalde rechten via een complexe procedure waarmee alle andere lidstaten moeten akkoord gaan (art. 7 VEU) of in een uittreding op eigen initiatief naar het voorbeeld van Brexit (art. 50 VEU). Geen van beide opties ligt voor de hand in het geval van Polen. Een artikel 7-procedure werd ten aanzien van Polen reeds opgestart in 2017 en tegen Hongarije in 2018. Tot op heden werden enkel hoorzittingen met de betrokken landen georganiseerd.

De unanimiteitsvereiste maakt het nemen van maatregelen echter bijzonder moeilijk. Voor de toepassing van de uittredingsprocedure is dan weer een initiatief van Polen zelf nodig, met een formele kennisgeving aan de Europese Raad en in overeenstemming met de eigen grondwettelijke bepalingen. De controversiële uitspraak van het Pools Grondwettelijk Tribunaal is op zich onvoldoende om aan deze basisvoorwaarde te voldoen, niet in het minst omwille van de omstreden samenstelling van deze instantie.

Een formele Polexit zit er dus niet meteen aan te komen. Dat betekent niet dat de démarche van het Pools Grondwettelijk Tribunaal zonder gevolgen blijft. De Europese Commissie heeft al aangekondigd al haar bevoegdheden te gebruiken om de integriteit van het Unierecht veilig te stellen. Dit betekent onder andere dat een nieuwe inbreukprocedure tegen Polen kan worden ingesteld, eventueel gevolgd door bijkomende financiële sancties. Daarnaast kan worden verwacht dat het Poolse verzoek tot steun uit het Europees herstelfonds NextGenerationEU niet zal worden goedgekeurd. Bovendien kan de Europese Commissie gebruik maken van het nieuwe financiële conditionaliteitsmechanisme ter bescherming van de Uniebegroting. Tegen dit nieuwe instrument loopt wel nog een door Polen en Hongarije ingesteld beroep tot nietigverklaring voor het Hof van Justitie. De Europese Commissie heeft zich in het verleden geëngageerd om pas effectief maatregelen voor te stellen na een finale uitspraak van het Hof van Justitie. Dit wordt in het begin 2022 verwacht.

Tot slot wordt verdere juridische samenwerking tussen de lidstaten bemoeilijkt. Wanneer er onvoldoende garanties zijn dat de Poolse justitie de basisbeginselen van het Unierecht respecteert, dan kunnen rechters uit andere lidstaten bijvoorbeeld niet zomaar doorgaan met het overleveren van verdachten. Hoewel Polen dus formeel lid blijft van de Unie, zet het zich deels buitenspel voor wat betreft de toepassing van bepaalde aspecten van het Unierecht.