‘Goed dat de Belgen er zijn’, zei Madeleine Albright in de Veiligheidsraad. Diplomaat Alex Reyn bracht acht jaar van zijn leven in de wereld van de jarige Verenigde Naties door. Een gesprek over het gewicht van een klein land en dromen die geen bedrog zijn.
Het feest is al enkele weken voorbij. Maar eigenlijk bestaan de Verenigde Naties pas op 24 oktober echt 60 jaar. Op die dag was het Handvest door de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad en door een meerderheid van de lidstaten geratificeerd, en kon er een begin worden gemaakt met het werk dat op de plank lag. De Algemene Vergadering zou enkele maanden later in Londen voor het eerst bijeenkomen – onder het voorzitterschap van de Belg Paul-Henri Spaak.
De diplomaat Alex Reyn ging enkele jaren geleden met pensioen als Belgisch ambassadeur in Washington. Daarvoor was hij bijna acht jaar actief in het systeem van de Verenigde Naties. Eerst als ambassadeur bij de VN in Genève en vervolgens in het hoofdkwartier van de organisatie in New York. Dat laat sporen na. ‘In Genève zitten al die agentschappen bij elkaar. Het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen, de Wereldhandelsorganisatie, de Commissie Mensenrechten, die hele wereld van internationale instellingen. Dat is voor een diplomaat een geweldige leerschool. In New York leerde ik daarna dat alles wat je daar op tafel legt meteen een politiek karakter krijgt. En dus een andere dimensie. Maar voor de G77, bijvoorbeeld, de grote groep van meer dan honderd ontwikkelingslanden, vormen de VN de beste plek om al hun frustraties over hun plaats in de wereld kwijt te geraken.’
Heeft het lidmaatschap dan een therapeutisch karakter?
ALEX REYN: Is daar iets mis mee? De kritiek zegt dikwijls dat de VN weinig te bieden hebben. In werkelijkheid mag je van zo’n organisatie niet altijd dagelijkse resultaten verwachten. Zo werkt het systeem niet. Naast de operationele agentschappen mag alleen de zichtbaarste instelling, de Veiligheidsraad, op haar directe resultaten worden afgerekend. Maar u weet hoe dat gaat: soms lukt het, soms lukt het niet.
De top naar aanleiding van de 60e verjaardag in september is er opnieuw niet in geslaagd om de Veiligheidsraad te hervormen. Kan hij in zijn huidige vorm blijven bestaan?
REYN: Eigenlijk ligt de hervorming van de Veiligheidsraad al meer dan tien jaar op tafel. Elke wijziging van het Handvest moet door de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad worden goedgekeurd, en door tweederde van alle lidstaten. De VS, Rusland, China, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk hebben op die manier, door het ratificatieproces, een vetorecht over hun eigen instelling. Je zou kunnen beginnen met af te spreken dat het veto alleen nog wordt gehanteerd bij de toepassing van hoofdstuk 7 van het Handvest, dat handelt over het kader waarbinnen dwingende maatregelen zoals militaire actie worden toegelaten. Dat is maar één mogelijkheid – er zijn teksten genoeg beschikbaar.
Dat er teksten bestaan, verklaart niet waarom er uiteindelijk niets gebeurt.
REYN: Tja. Om het bij de westerse drie te houden. Voor de Amerikanen is het vetorecht een machtig wapen. Voor de Fransen en de Britten is hun zetel in de Veiligheidsraad een vlot waaraan ze zich vastklampen om nog iets te betekenen op het wereldforum. Ons is tien jaar geleden gezegd dat de kwestie alleen op het allerhoogste politieke niveau kan worden opgelost. Maar doen ze er iets aan? Vindt u het normaal dat de secretaris-generaal de facto door de Veiligheidsraad wordt aangewezen? De Algemene Vergadering moest maar accepteren dat de Amerikanen hun veto bovenhaalden om Boutros Boutros Ghali door Kofi Annan te vervangen.
Kan een klein land zoals België een rol spelen in een organisatie zoals de Verenigde Naties?
REYN: Een land zoals België moet zijn soortelijk gewicht goed inschatten en niet naast zijn schoenen lopen. We kunnen ons niet met alles bezighouden, we moeten prioriteiten stellen. Dan kunnen we wel meespelen – op voorwaarde dat het niet bij woorden blijft. Europeanen werden in de VN en door de Amerikanen tot voor kort vaak als praatjesmakers ervaren.
Wat heeft België, bijvoorbeeld, kunnen doen?
REYN: België speelde een belangrijke rol op het einde van de Balkanoorlog. Van de vier Kroatische gebieden onder de hoede van de VN die door de Serviërs waren bezet, werden er uiteindelijk drie door de Kroatische generaal Ante Gotovina heroverd. Dat ging niet op de zachtzinnigste wijze – als het op geweld aankwam, waren de mannen van Gotovina de Serviërs waard. Gotovina zelf wordt gezocht voor oorlogsmisdaden. Het vierde gebied, Oost-Slavonië, moest na de akkoorden van Dayton op vreedzame wijze naar Kroatië terugkeren. Die operatie van peacekeeping stond onder leiding van de Belgen, die daar met een bataljon van 600 soldaten schitterend werk hebben geleverd. ‘We are fortunate that the Belgians are there’, zei mijn toenmalige collega Madeleine Albright in volle Veiligheidsraad. Daarnaast blijft ook onze rol in Afrika erkend. Alleen, en opnieuw, we moeten opletten dat we het daar niet alleen bij woorden laten. Zoals dat op een bepaald ogenblik het geval was.
Veel woorden en weinig daden: is dat niet wat de Amerikanen de Verenigde Naties voortdurend verwijten?
REYN: Ja, maar toen ze in Irak geen akkoord vonden over het houden van verkiezingen, mochten de VN dat wel regelen. Speciaal gezant Lakhdar Brahimi heeft dat in een persoonlijk gesprek met ayatollah Ali Al-Sistani toch in de juiste plooi kunnen leggen. Zo zijn de Amerikanen: ze vinden de VN nuttig als ze hun belangen dienen.
Toen de VS in de jaren negentig de enige overgebleven supermacht waren, leek het alsof de Verenigde Naties zich als het natuurlijke tegenwicht van de Amerikanen opwierpen. Was dat verstandig?
REYN: Zonder een Amerikaans veto tegen Boutros Ghali was Kofi Annan nooit secretaris-generaal geworden. Hij stond daarna wel op zijn strepen, omdat hij toch ook niet als een lakei van de Amerikanen door het leven kon gaan. Enerzijds is hij verstandig genoeg om niet echt voor tegenwicht te willen spelen. Anderzijds laat hij wel regelmatig voelen dat de secretaris-generaal van de VN eigenlijk toch voor de hele internationale gemeenschap spreekt. Hij zei niet zolang geleden dat de oorlog met Irak volgens hem illegaal was. Als de secretaris-generaal dat zegt, heeft dat toch een zeker gewicht.
Is hij verzwakt door het schandaal rond het ‘Oil for Food’-programma, waarin de naam van zijn zoon werd genoemd?
REYN: Ik twijfel niet aan zijn persoonlijke integriteit, maar hij is wel verzwakt. Zijn zoon speelde niet zo een grote rol, maar het controlesysteem van de VN heeft gefaald en daar kun je toch niet naast kijken. Er waren in de jaren negentig sancties uitgevaardigd tegen Irak. De bedoeling van Oil for Food was dat Irak toch een bepaalde hoeveelheid olie mocht uitvoeren, om met dat geld voedsel en medicijnen te kopen voor de bevolking die onder de sancties leed. Smokkel met Iraakse olie heeft toen een aantal mensen, onder hen de top van het regime in Bagdad, stinkend rijk gemaakt. Maar: het was bekend dat er gesmokkeld werd. Het was zelfs bekend langs welke weg dat gebeurde: over Jordanië en door Iraanse territoriale wateren. De Amerikanen hebben nog geprobeerd om daar iets aan te doen. Er is ook nog een Belgisch fregat gestuurd om verdachte schepen in de Perzische Golf te helpen controleren.
Wat was er verkeerd aan ‘Oil for Food’?
REYN: Daar was niets verkeerd aan. Het was een prima programma. Het moest ervoor zorgen dat de bevolking niet te veel onder de sancties leed. Als er sancties worden opgelegd, wordt er ook een sanctiecomité opgericht. Daar zitten de leden van de Veiligheidsraad in. Dat comité wist zeker dat er voortdurend werd gefraudeerd en gesmokkeld.
Was het toch niet een beetje zoals de kat bij de melk zetten?
REYN: Wat wilt u dan? Geen melk?
Er ligt ook de Millenniumverklaring uit 2000, die onder meer wil dat de armoede in de wereld tegen 2015 wordt gehalveerd.
REYN: Het VN-systeem heeft dat soort uitdagingen nodig. De Amerikaanse economist Jeffrey Sachs heeft met zijn mensen voorstellen uitgewerkt om alvast een stap in de goede richting te zetten. Bijvoorbeeld: probeer het bedrag dat voor ontwikkelingshulp wordt uitgetrokken tegen 2010 al een beetje te verhogen tot 0,5 procent van het bbp. Zo ontstaat er een perspectief. Het was in september niet allemaal slecht. Het bewustzijn groeit dat een discussie over veiligheid ook over ontwikkeling, armoede, uitsluiting en gezondheid moet gaan. Mensenrechten spelen een rol. Je kunt die drie – veiligheid, onderontwikkeling en mensenrechten – niet meer los van elkaar zien. Maar het belangrijkste resultaat van de top is wellicht dat het principe is aanvaard dat er een verantwoordelijkheid bestaat om mensen in nood te beschermen. Er wordt daarbij natuurlijk aan Rwanda en Darfur gedacht.
Veel bescherming is er in Darfur niet geboden.
REYN: Dat klopt. Zeker onder de grote groep van ontwikkelingslanden waren de grote principes van het Handvest decennialang heilig. Soevereiniteit, territoriale integriteit, non-interventie. Het is heel belangrijk dat uitgerekend die groep het principe van de verantwoordelijkheid voor bescherming nu heeft aanvaard. Darfur was in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van Sudan, daarna van de andere Afrikaanse landen. Niet alleen het Westen heeft niet ingegrepen. Ook onze Afrikaanse vrienden moeten zich vragen stellen bij wat daar is gebeurd.
Van principe naar concrete actie is een lange weg?
REYN: De juiste volgorde is dat eerst het regime onder druk wordt gezet, dat er dan sancties volgen en dat daarna regionale organisaties zoals de Afrikaanse Unie in actie komen. Als dat allemaal niet werkt, kan het nu langs de weg van de VN en de Veiligheidsraad tot een interventie komen. Ik ben optimistischer dan sommigen. Meer algemeen is het probleem van de Afrikanen dat ze vaak niet over de nodige middelen beschikken. Het antwoord is: help ze, train ze. Maar het moet ook van twee kanten komen. Hoe kun je in Darfur ingrijpen als de Afrikanen in de VN niet meewillen? Dat is een groep van 53 landen.
Wat heeft 11 september 2001 veranderd?
REYN: Het terrorisme heeft het internationale spel op zijn kop gezet. Een begrip zoals de pre-emptive strike van de Amerikanen, de aanval die erger moet voorkomen, is volstrekt nieuw. Niemand weet daar goed raad mee. Een Algemene Vergadering met 190 lidstaten kan daar geen rol in spelen. Een meer representatieve Veiligheidsraad zou dat wel kunnen, maar die ziet er helaas nog net zo uit als zestig jaar geleden. Neem het onderzoek naar kleinere maar meer doelgerichte atoomwapens, waarvan in de Verenigde Staten sprake is en waarmee ze bijvoorbeeld in de bergen in Afghanistan zouden kunnen doordringen. Zo een feitelijke nucleaire drempelverlaging zou in de Verenigde Naties aan bod moeten kunnen komen, maar dat is nu uitgesloten.
Moeten de VN utopieën formuleren?
REYN: De Verenigde Naties moeten aanzetten tot dromen. Zij moeten het kader aanbieden, dat de lidstaten dan moeten aankleden. Maar het was wel sterk dat er op de top in september van het hele hoofdstuk over nucleaire, biologische en chemische wapens in de eindtekst geen woord overbleef. De VN alleen kunnen die ontwikkeling niet stoppen. Maar het VN-systeem heeft wel het Non-Proliferatieverdrag over de verspreiding van kernwapens opgeleverd – en dat is geen utopie gebleken. Ik geloof niet dat de armoede in de wereld tegen 2015 zal zijn gehalveerd, maar ik kan me wel voorstellen dat er tegen die tijd op dat terrein vooruitgang is geboekt. De afspraken over het kwijtschelden van schulden op de top van de rijke landen in Gleneagles, bijvoorbeeld, is een stap in de goede richting.
Het verdrag van Kyoto over het verminderen van de uitstoot van gevaarlijke gassen in de atmosfeer is ook zo een kader. Maar dan blijkt dat het zonder de Verenigde Staten toch allemaal niet lukt.
REYN: Hoe werkt het systeem? Eerst wordt er een grote wereldconferentie gehouden, zoals die over duurzame ontwikkeling in Rio de Janeiro. Daarna worden er uitvoeringsprotocollen opgesteld, zoals in het verdrag van Kyoto. De Amerikanen zagen Kyoto niet zitten en zouden alternatieve voorstellen doen, maar die zijn er nog altijd niet. Overigens eisten de Europeanen daar wel van alles van de Amerikanen, maar op het vlak van de uitvoering van het verdrag stonden ze op dat moment ook nog nergens. Je kunt het betreuren dat de Amerikanen hun invloed laten gelden, maar ze dragen nu eenmaal voor 22 procent bij in de begroting van de VN. Peacekeeping kan niet zonder de VS – niet alleen omdat ze in de Veiligheidsraad zitten, maar ook omdat ze een kwart van elke factuur betalen. Het is aan de Europeanen om daar iets tegenover te stellen. Ik heb in Genève gemerkt hoe efficiënt het gemeenschappelijke handelsbeleid van de Europese Unie werkt. Als we aan één lijn trekken, staan we sterk. Ook op het politieke vlak.
Mag de conclusie dan zijn: geen drie hoera’s voor de VN, ééntje is wel genoeg?
REYN: Er is veel dat voor de VN pleit. Alles loopt niet altijd in de kijker. Het beeld van de blauwhelmen en de mislukkingen overheerst soms te veel. Neem het werk dat het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen heeft gepresteerd, met niet meer dan een paar honderd mensen. Het Wereldvoedselprogramma. Het ontwikkelingsprogramma van de VN. Unicef. Het zijn natuurlijk soms zware kolossen. Alles loopt daarin niet altijd even vlot. Mensen blijven ook altijd mensen. Ook als ze voor de VN werken.
Door Piet Piryns en Hubert van Humbeeck
‘De Verenigde Naties moeten aanzetten tot dromen. Zij moeten het kader aanbieden, dat de lidstaten dan moeten aankleden.’
