Europa werkt aan een nieuw asielbeleid. Een vertrouwelijk document van het Oostenrijks voorzitterschap zorgde voor grote onrust.
J ohannes Voggenhuber is een nestbevuiler. Het is ongehoord en schandalig dat hij ons land in heel Europa in diskrediet probeert te brengen.”
Zo reageerde de Weense krant Krone op enkele bedenkingen van het groene europarlementslid over een nota van de Oostenrijkse regering over het Europese asielbeleid. De krant kapittelde de omroep die Voggenhuber aan het woord had gelaten en hoopte dat soortgelijke commentaren nooit meer het scherm zouden halen. Voggenhuber, tot dusver een ijverige back-bencher in het Europees parlement, verwierf ineens nationale bekendheid toen hij een vertrouwelijk document van de Oostenrijkse regering in de openbaarheid bracht.
Oostenrijk is momenteel voorzitter van de Unie en koestert de ambitie om een nieuw en globaal antwoord op het Europese asielvraagstuk te geven. Daarom stuurde het een tekst van 32 pagina’s naar alle Europese hoofdsteden, die op het einde van het jaar in een gemeenschappelijke beleidsverklaring van de Raad zou moeten uitmonden. Nog deze maand staat er een informele tweedaagse van de ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie in Wenen op het programma. Daar zou een consensus over de krachtlijnen van dat asielbeleid moeten ontstaan.
De kans dat de Oostenrijkers daarin slagen, is klein. Zowel in Duitsland, Italië als in Nederland, onder meer bij minister-president Wim Kok, ontlokte het Strategiepapier onmiddellijk afwijzende reacties in regeringskringen. De Belgische regering zweeg tot dusver. De nieuwe minister van Binnenlandse Zaken Luc Van den Bossche (SP) nam er nog geen kennis van, terwijl zijn voorganger Louis Tobback (SP) zich nauwelijks met het dossier bezighield. Hij liet er zich in het openbaar niet over uit maar was, zo blijkt uit eensluidende indiscreties, het wel eens met de terughoudende commentaren van de administratie.
“Dit is een heel ongewoon document. Het is de eerste keer dat een land van de Unie zo duidelijk formuleert waar het volgens haar op aankomt. De toon alleen al bewijst dat er reden is om dit dossier zeer kritisch te bewaken.” Dat zegt Friso Roscam Abbing van de European Council on Refugees and Exiles (ECRE), een koepel van organisaties die zich in 23 landen met vluchtelingen bezighoudt. ECRE slaakte onmiddellijk een alarmkreet toen het inzage kreeg van de nota en waarschuwde zowel voor de diagnose als voor de voorgestelde remedies. Roscam Abbing vindt het bijzonder verontrustend dat Oostenrijk het individueel asielrecht wil opdoeken en vervangen door een “politiek aanbod” van de ontvangende landen. Dat uitgerekend dit individueel recht de basis van de Conventie van Genève uit 1951 vormt, stoort Oostenrijk niet. De Conventie is verouderd en moet, aldus punt 103 van de nota, “aangevuld, geamendeerd of vervangen worden”. “Uit het document”, zegt Roscam Abbing, “blijkt een verbijsterend onbegrip. De auteurs beseffen niet dat de Conventie van Genève deze eeuw meer mensenlevens redde dan om het even welk ander mensenrechteninstrument.”
EEN DUITS-OOSTENRIJKSE AS
Het is veelbetekenend dat Oostenrijk het opportuun acht om zich in de asielproblematiek vast te bijten. Een intrigerende keuze, want de Europese Unie heeft op korte termijn genoeg andere varkentjes te wassen. Zeer binnenkort beginnen de onderhandelingen over de uitbreiding en moet er een antwoord op de financiering komen. Daarom moet het hele landbouwbeleid, dat zowat de helft van de financiële middelen opslokt, herbekeken worden. Daarnaast rijst de vraag hoe de besluitvorming in de verruimde Unie gebeurt. Vorig jaar, op de top in Amsterdam, geraakten de regeringsleiders er niet uit en half oktober gaan ze twee dagen, ergens in een Oostenrijks kasteel, brainstormen.
Werk genoeg dus, maar toch vond de regering in Wenen het noodzakelijk om ook inzake het asielbeleid nagels met koppen te slaan en een “strategisch” document rond te sturen. In Europese diplomatieke kringen veroorzaakte zowel het initiatief als de inhoud verbazing. “Het Oostenrijks voorzitterschap”, luidt het daar, “is van een bedenkelijke kwaliteit. Het ontbreekt het land duidelijk aan ervaring en Europese knowhow. Het zeer controversiële ‘Strategiepapier’, dat zonder de minste consultatie werd neergelegd, bewijst dat.”
Volgend jaar houdt Oostenrijk parlementsverkiezingen en dat verklaart volgens Voggenhuber ten dele de ijver van het kabinet. “Iedereen wordt door Jörg Haider van de extremistische FPÖ opgejaagd en vooral het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat door de socialist Karl Schlögl wordt geleid, is gevoelig voor xenofobe klemtonen. Het document zelf werd door een hoge ambtenaar, Manfred Matzka, opgesteld. Een omstreden figuur, Haider noemde hem niet lang geleden een medestander. Er is echter meer aan de hand. Ik ben ervan overtuigd dat hier een Duits-Oostenrijkse as functioneert. Duitsland leidt momenteel de Schengengroep en is begin volgend jaar voorzitter van de Unie. Ik vermoed dat de krachtlijnen van deze tekst met de regering in Bonn werden doorgesproken en dat de tekst in een ruimer plan past. Oostenrijk moest de discussie opstarten, zodat Duitsland vervolgens de besluiten kon formuleren.”
Die onbewezen en onbewijsbare stelling berust op meer dan fantasie. Beide landen denken over de vluchtelingenproblematiek niet grondig verschillend en verdedigen op Europese vergaderingen niet zelden gelijkaardige oplossingen. Al in 1993 wijzigde Duitsland met een overweldigende parlementaire meerderheid – ook een groot deel van de SPD-oppositie stemde mee – het zeer liberale asielartikel in de grondwet, waardoor het aantal personen dat voor asiel in aanmerking komt, drastisch werd beperkt. Vluchtelingen die de Bondsrepubliek binnenkomen via een voor hen veilig land, worden zonder pardon naar dat land teruggestuurd. En mensen die uit landen komen waar geen politieke vervolging bestaat, worden middels een summiere procedure beoordeeld.
De nieuwe wet sorteerde het gewenste effect. Op een jaar tijd daalde het aantal politieke vluchtelingen met zeventig procent en werd extreem-rechts de wind uit de zeilen gehaald. De Duitse pers relativeerde dan ook de negatieve reacties van enkele (liberale) politici op het Oostenrijkse document. De Süddeutsche Zeitung verzocht om die commentaren correct te interpreteren. “De regering stoort zich vooral aan de duidelijkheid, niet aan de vluchtelingvijandige inhoud van de tekst. Wat de Oostenrijkse regering bepleit, wordt in Duitsland immers al grotendeels toegepast.”
Hoewel het “Strategiepapier” enkele hoogst controversiële artikelen bevat, zullen vele regeringen er toch hun gading in vinden. Het speelt in op een angst die in ruime Unie-kring wordt gedeeld. Volgens de nota treffen de migratieproblemen de burgers zo direct, dat het de hoogste tijd is om tot een snelle Europese besluitvorming en een efficiënt optreden te komen. Nu al zijn de problemen zo onoverzichtelijk, onder meer inzake illegale immigratie, dat ze alleen nog in Unie-verband op te lossen vallen. Tegelijk, zegt de nota, moeten we ons ervan bewust zijn dat “Europa het zelf zal moeten klaren en nauwelijks hulp van buitenaf zal bekomen”. (punt 31)
Al in 1994 waarschuwde ECRE ervoor dat Europa het vluchtelingenbeleid een verkeerde richting uitstuurde. “Het lijkt er steeds meer op dat wij ons tegen de vluchtelingen willen beschermen in de plaats van de vluchtelingen zelf in veiligheid te brengen.” Na lectuur van de Oostenrijkse nota herhaalt ECRE die verwittiging. “De zogenaamde nieuwe strategie stoelt in hoofdzaak op afschrikking.”
HET DRAAIT ALLEMAAL OM REPRESSIE
De vluchtelingenproblematiek werd een Europese topprioriteit sinds de Eenheidsakte van 1985. Die regelde het vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen en deed de binnengrenzen verdwijnen. De Schengen-groep werd opgericht en er kwam een hechtere samenwerking tussen politie en douane om de buitengrenzen tegen clandestiene immigratie af te schermen. Ook de ministers van Binnenlandse Zaken richtten een ad hoc groep immigratie op en in 1990 werd onder hun impuls de Conventie van Dublin afgesloten. Daarin werd onder meer afgesproken dat het “eerste land van opvang” de asielvraag afhandelt. Wijst één van de lidstaten een asielaanvraag af, dan geldt dat voor de hele Unie.
In 1992 zette men nog een stap verder. Wie vanuit een veilig derde land komt – na een tussenstop bijvoorbeeld – kan geen asielvraag doen in een land van de Unie. Ondertussen was de Muur van Berlijn gevallen en stond het verdrag van Maastricht al op papier. Daarin verbinden de lidstaten er zich in het fameuze artikel K toe om hun asielbeleid te coördineren, net zoals de controle van de buitengrenzen, het immigratiebeleid en de strijd tegen illegalen, drugsverslaving en internationale fraude. “Een opmerkelijk lijstje”, stipt Emmanuelle Dardenne van het Institut d’études européennes van de ULB aan. “Asiel is een fundamenteel mensenrecht, maar toch stopt Europa het in hetzelfde artikel als drugsverslaving en internationale misdaad. Dat is niet zonder betekenis. Het lijkt er bijna op of de asielproblematiek in de criminele sfeer thuishoort en helemaal niets met mensenrechten heeft te maken. De veiligheidsobsessie van de Europese leiders heeft de aanpak van de asielproblematiek grondig vertekend.”
Het nieuwste document van het Oostenrijks voorzitterschap lijdt aan dezelfde obsessie. Voortdurend worden asielzoekers, economische vluchtelingen en migranten met elkaar verward. Voor Wenen is het één pot nat. Professor Lode Van Outrive, die het dossier destijds in het europarlement volgde, zocht vruchteloos naar een positieve benadering. “Op elke pagina en in iedere alinea stuit je op het woord controle. Dat is de sleutel om deze tekst te begrijpen. Het draait allemaal om repressie en de angst en onzekerheid van vooral de oudere bevolking.”
Zonder veel gêne roept Oostenrijk op tot een terugkeer naar de situatie van vroeger, toen asiel geen individueel recht was. Een politiek aanbod van de staten om uit bepaalde landen vluchtelingen op te nemen, zou soepeler en efficiënter werken en veel administratieve poespas kunnen vermijden. Wenen onderkent dat dit het einde van de Conventie van Genève betekent en bepleit zo’n ingreep.
Ook op andere punten verdedigt het Oostenrijkse voorzitterschap afwijkingen van de Conventie, zonder dat het dat met zoveel woorden toegeeft. Betreffende het illegaal binnenkomen van een land, zweert het bij een zero tolerance en het onmiddellijk herstel van de status-quo, dus “het terugsturen van het individu naar de andere zijde van de grens”. Artikel 31 van de Conventie van Genève verwijst nochtans naar de joden die het Derde Rijk slechts via illegale vluchtroutes konden ontsnappen en zo hun leven redden. In tegenstelling tot wat het Oostenrijks voorzitterschap veronderstelt en ook vele regeringen voor waarheid aannemen, is de illegale aankomst van een vluchteling geen argument om zijn geloofwaardigheid in twijfel te trekken.
Opmerkelijk genoeg vindt het “Strategiepapier” de Conventie van Genève ook achterhaald omdat ze alleen de slachtoffers van overheidsgeweld of -terreur in bescherming zou nemen. Deze stelling kon ook op groeiende bijval rekenen bij de opeenvolgende socialistische ministers van Binnenlandse Zaken in België. Ten onrechte. De meeste landen focussen niet op de identiteit van de vervolger, wel op de veiligheidssituatie in het betrokken land. Oostenrijk, Duitsland en Frankrijk gingen echter dwarsliggen en verkozen de enge interpretatie van de Conventie. Nu vindt Oostenrijk daar een reden in om de Conventie verouderd en niet langer aangepast te noemen.
DE REGERINGEN HEBBEN VRIJ SPEL
De ambtenaren van het K4-comité – een van de ontelbare comités in het onoverzichtelijk Europees kluwen – gaven het Oostenrijks document alvast een onvoldoende mee. Het voorzitterschap werkt nu aan een nieuwe versie. De negatieve beoordeling kwam er, na de onthullingen van Voggenhuber en een furieuze reactie van Hedy d’Ancona (PvdA), die de commissie Openbare Vrijheden en Binnenlandse Zaken van het Europees parlement voorzit. Ze pikte het niet dat Oostenrijk het parlement compleet negeerde en de commissie bij werkbezoeken in Wenen niet eens informeerde over het bestaan en de inhoud van de nota. Dat hoeft ook niet. Over het asielbeleid kan het parlement alleen vrijblijvend praten, niets beslissen. Groene fractieleider Magda Aelvoet vindt dit een bijzonder zorgwekkende situatie. “De regeringen hebben volledig vrij spel. Ze hoeven geen tegenwind van het parlement te vrezen en kunnen het asielbeleid verder de repressieve toer opsturen. De volgende vijf jaar komt daar geen verandering in, want ook het verdrag van Amsterdam heeft aan dit verontrustend democratisch deficit niets gewijzigd.”
Paul Goossens
