De NAVO wordt zestig. Maar wat betekent de organisatie nog? Professor Sven Biscop ziet de NAVO straks in een ondergeschikte rol. ‘Het is niet meer de plaats waar het grote politieke debat tussen Europa en Amerika plaatsvindt.’
Eind volgende week telt de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) 28 lidstaten. Op het feestje voor de zestigste verjaardag van de alliantie – het verdrag werd op 4 april 1949 ondertekend door, toen, twaalf landen – sluiten ook Kroatië en Albanië aan. Tegelijk draait Frankrijk de beslissing terug die Charles de Gaulle in 1966 nam: Parijs stapt terug in de militaire structuur van de NAVO. Het bondgenootschap viert aan de oevers van de Rijn, in het Franse Straatsburg en het Duitse Kehl en het doet dat in aanwezigheid van de Amerikaanse president Barack Obama die van de gelegenheid gebruikmaakt voor een eerste trip aan boord van Air Force One naar Europa.
Niet alles is daarom rozengeur en maneschijn. De NAVO worstelt met een moeilijke operatie in Afghanistan – de eerste buiten zijn verdragsgebied. Daarnaast blijft de relatie met het veiligheids- en defensiebeleid van de Europese Unie duister. Wat valt er dan na zestig jaar voor de NAVO te vieren? ‘Het wordt zeker geen groot feest’, denkt directeur Sven Biscop van het programma voor veiligheid en global governance van Egmont, het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen in Brussel. Hij doceert ook over Europese veiligheid aan het Europacollege in Brugge en aan de Universiteit Gent. ‘Het lijkt een moment om de inventaris op te maken. Om terug te blikken en vooruit te kijken. Kunnen we zo verder of is er toch een nieuw strategisch concept nodig?’
Klopt de vaststelling dat de NAVO na de val van het communisme toch nog altijd op zoek is naar een nieuw houvast?
SVEN BISCOP: Het zou te gemakkelijk zijn om te zeggen dat de NAVO een crisis doormaakt. Maar er leeft wel een soort van existentiële twijfel. Welke kant moeten we uit? Op de top van Praag in 2002 werd formeel beslist dat de alliantie wereldwijd aan crisismanagement zou doen. Maar omdat de grote crisismanagementoperatie in Afghanistan zo moeilijk loopt, is er weinig animo om andere dingen aan te pakken. Tegelijk besliste de Europese Unie om min of meer dezelfde weg te bewandelen, en zo zijn de twee organisaties in een soort van concurrentiestrijd beland.
Waar komt die twijfel vandaan?
BISCOP: Aan de basis van de twijfel ligt de vraag wat de Europeanen willen. Willen wij de tweede viool blijven spelen? Willen we ons hele veiligheidsbeleid binnen de NAVO blijven organiseren en de Amerikaanse dominantie accepteren? Of willen we een autonome speler zijn, een gelijkwaardige partner van de Amerikanen? Zoals we dat op andere terreinen zijn, bijvoorbeeld op het vlak van de economie. Ik herinner me de grootse plannen in de aanloop naar de top van Riga in 2006. Maar omdat die ene, fundamentele vraag niet werd gesteld, kwam er allemaal niets van.
Waarom wordt die vraag niet gesteld? Wie is bang van het antwoord?
BISCOP: De discussie zorgt voor confrontatie. Er zijn in de Europese Unie landen die heel Atlantisch denken. Het wordt interessant om te volgen wat er gebeurt nu Frankrijk weer in de militaire structuur van de NAVO stapt. De Franse geste ontlokte zelfs George W. Bush uitspraken over de noodzaak aan een sterke Europese defensie. Het woord is nu aan de Britten. De Franse beslissing versterkt in ieder geval het idee van meer Europese autonomie.
Wordt dat debat al niet sinds de oprichting van de NAVO gevoerd: de voorstanders van een Europese defensiepoot tegen de atlantici?
BISCOP: Het Verdrag van Maastricht introduceerde in 1993 de notie van een Europees buitenlands- en veiligheidsbeleid. Sindsdien is de Unie een structurele factor in het debat. Het is nu niet meer mogelijk om over de NAVO te praten en te doen alsof de Europese Unie niet bestaat. In de praktijk spreken de Europeanen in de NAVO nog altijd zelden met één stem. Terwijl dat eigenlijk tegen de logica is van het Europees verdrag.
De Europeanen doen zichzelf tekort?
BISCOP: De Europeanen zijn heel goed in ‘verdeel en heers’. We verdelen ons zelf en laten de anderen heersen. Dat is onze houding tegenover de Amerikanen, maar net zo goed tegenover de Russen of de Chinezen. De Europese Unie werkt op het vlak van veiligheid en defensie niet zoals ze zou kunnen werken, en de NAVO ook niet. Het resultaat is dat we ofwel niets doen, ofwel de Amerikanen volgen. Terwijl de voorbije jaren toch vaak is gebleken dat het Amerikaanse beleid onze belangen niet dient.
En dat is gek. Want tegelijk is er in Europa wel degelijk een andere strategische visie gegroeid. De relatie is niet veranderd omdat er in de VS met Barack Obama een nieuwe president is aangetreden. De Amerikanen zijn niet veranderd, wij zijn veranderd. We hebben zelfbewust eigen prioriteiten op papier gezet. We zijn alleen nog niet zelfbewust genoeg om daar ook naar te handelen. Als het erop aankomt, zijn we toch weer verdeeld.
Bijvoorbeeld?
BISCOP: Een goed voorbeeld is Georgië. De Europese bemiddeling na de oorlog ging goed omdat Frankrijk toevallig voorzitter was van de Unie en met Nicolas Sarkozy over een dynamische president beschikt. Hij heeft in de gegeven omstandigheden het beste gedaan wat hij kon. De Amerikanen hadden partij gekozen en de NAVO is in verband met Georgië een deel van het probleem, niet van de oplossing. Gaza was een heel slecht voorbeeld. Alle Europeanen zijn daar na het conflict langs geweest, behalve de Unie als dusdanig.
Iedereen gaat ervan uit dat de relatie tussen Europa en Amerika met Barack Obama beter wordt. U zegt: Obama maakt het verschil niet.
BISCOP: Het wordt voor Europa zeker gemakkelijker om met Amerika te praten. Maar dat neemt niet weg dat onze belangen en onze doelstellingen niet automatisch dezelfde zijn als die van de Amerikanen. Daaraan verandert de aanwezigheid van Obama niets. We moeten leren om flexibeler tegenover Washington te staan. Dat heet: agree to disagree. Leren om het soms niet met elkaar eens te zijn, zonder dat het hele bondgenootschap daarom meteen op de helling staat. Het politieke zwaartepunt van de relatie is verschoven, weg van de NAVO. Het politieke debat vindt niet meer in de NAVO plaats. Het is verschoven naar Washington aan de ene kant en de Europese Unie aan de andere kant. De grote thema’s waarover Europa nu met de Amerikanen moet praten, zijn ook helemaal geen NAVO-thema’s. Het klimaat, de financiële crisis, energie. Het moslimfundamentalisme. Daarover kunnen we als Europese Unie rechtstreeks met de Amerikanen praten.
Hoe staat de Europese defensie dan tegenover de NAVO?
BISCOP: Als je samen met de Amerikanen militair wilt optreden, biedt de performante structuur van de NAVO een meerwaarde. Afgezien daarvan hebben de NAVO of de Europese Unie natuurlijk zelf geen troepen. Het zijn altijd soldaten van de lidstaten. Het maakt uiteindelijk ook niet uit onder welke vlag we troepen uitsturen. De lidstaten van de Europese Unie moeten beslissen wat ze samen kunnen doen en wat er daarvoor nodig is. Als dat duidelijk is, kan er aan integratie worden gedacht. Dan kun je met al die kleine legertjes bij elkaar iets nuttigs doen. En dat kan, denk ik, beter binnen de Europese Unie omdat de Unie onze politieke autonomie garandeert. De geïntegreerde Europese strijdkrachten kunnen in specifieke gevallen ook voor NAVO-operaties worden ingezet, maar dan behouden wij in ieder geval de politieke controle.
Blijft er voor de NAVO dan eigenlijk nog plaats over?
BISCOP: Europa heeft een directer partnerschap met de VS nodig. Een partnerschap waarbinnen er over alles kan worden gepraat, ook over politiek. In dat partnerschap is de NAVO dan een technisch, een uitvoerend orgaan. Als je het erover eens bent om samen militair op te treden, kun je de NAVO daarvoor gebruiken. Maar de NAVO is dan geen centraal politiek forum meer. Dat is de alliantie in feite nu ook al steeds minder.
Wat blijft er dan over van de grote Atlantische gemeenschap, waarvan Paul-Henri Spaak in de jaren vijftig droomde?
BISCOP: Europa en Amerika blijven in ieder geval de belangrijkste partners van elkaar. We moeten de relatie alleen anders organiseren. Omdat zo’n nieuw partnerschap niet meer in de eerste plaats op veiligheid en defensie is gericht, is de NAVO er niet meer de kern van. Het moet ook kunnen dat we in concrete dossiers al eens een keer dichter bij een andere wereldspeler aanleunen. Bij Brazilië, bijvoorbeeld. Of India. Zonder dat er daarom afbreuk wordt gedaan aan het kernpartnerschap met de VS. Dat moet toch meer een partnerschap op voet van gelijkheid worden, zoals dat op economisch vlak het geval is. Op politiek vlak boksen we nog te veel onder ons gewicht.
Zijn we te bescheiden?
BISCOP: We zijn te verdeeld. Er zijn nog altijd lidstaten die denken dat ze alleen een rol spelen op wereldvlak. Dat is een illusie. Ook voor de grotere lidstaten geldt dat ze vooral invloed hebben als ze namens de hele Europese club spreken.
Kan Londen daarvan worden overtuigd?
BISCOP: Dat geldt ook voor Parijs en Berlijn. Het is ook niet onmogelijk. Uiteindelijk hebben we nu een Europees veiligheids- en defensiebeleid omdat de Britten en de Fransen het hebben gewild. De Britten zijn de meest Atlantische Europea-nen, maar zij lagen in 1998 in Saint-Malo wel aan de basis van de Europese defensie. Niet omdat ze plotseling het licht zagen, maar om louter pragmatische redenen.
De NAVO engageerde zich in Afghanistan ook in burgerlijke projecten. Was dat uiteindelijk een goed idee?
BISCOP: Ik denk dat de alliantie nu ook beseft dat ze dat niet zelf moet doen. Maar dat ze manieren moet zoeken om geval per geval met andere organisaties samen te werken.
In welke mate weegt Afghanistan op de organisatie?
BISCOP: Afghanistan creëert om te beginnen een zekere spanning tussen de landen die in gevechtszones actief zijn en de andere lidstaten. Er zijn er ook die Af-ghanistan zien als een test voor de NAVO. In de zin van: als Afghanistan mislukt, mislukt de NAVO. Die redenering is fout. De Amerikaanse mislukking in Vietnam betekende ook niet het einde van de Verenigde Staten. We zijn naar Afghanistan gegaan in de volle overtuiging dat het moest. Uit zelfverdediging. We hebben het ons dan onmogelijk gemaakt, toen sommigen onder ons ook Irak zijn binnengevallen. Het zwaartepunt van de actie is verschoven en het klimaat keerde zich tegen ons. We moeten nu realistisch zijn en toegeven dat de kans verkeken is om er in Afghanistan iets van te maken. Maar het is ook niet realistisch om nog twintig, dertig jaar met troepen in dat land te blijven. De doelstelling zal bescheidener moeten zijn, zodanig dat het gros van de troepen over een jaar of twee, drie naar huis kan.
Heeft de alliantie een probleem met Rusland?
BISCOP: De NAVO op zichzelf niet. De NAVO is maar een afgeleide van de manier waarop de EU en de VS naar Rusland kijken. We hoeven niet bang te zijn van de Russen. Maar je moet ook niet voor het plezier op Russische tenen gaan staan. Er is met dat raketschild, bijvoorbeeld, veel diplomatiek kapitaal verspild voor een instrument dat duur is en waarvan je niet weet of het werkt. Er gaat van Rusland ook geen dreiging uit. Al was het maar om economische redenen, er moet naar een verstandhouding met Moskou worden gezocht. Maar die kan niet vanuit de NAVO worden gestuurd. Dat moet vanuit de VS en vanuit de EU gebeuren.
Wil dat zeggen dat we moeten erkennen dat Rusland een eigen invloedssfeer heeft?
BISCOP: Ik begrijp de Russische gevoelens, zeker als voormalige Sovjetrepublieken toenadering zoeken tot de NAVO. Ik denk vooral dat we geen landen moeten toelaten die daar zelf niet klaar voor zijn. Oekraïne is intern zeer verdeeld. Georgië heeft bewezen wat veel Europese landen al voor de oorlog vreesden: dat het niet voldoende stabiel en betrouwbaar is.
Levert de top straks een nieuw strategisch concept op?
BISCOP: Als de leden bereid zijn om dat moeilijke debat te voeren over de relatie tussen Amerika en Europa. Daarnaast ligt de vraag op tafel over de balans tussen collectieve defensie en crisismanagement. Veel nieuwe leden hechten veel belang aan het idee van een collectieve defensie. Maar hoe realistisch is dat? Wat was er gebeurd als Georgië vorige zomer toch lid was van de NAVO? Wat hadden we kunnen doen? Hadden we Georgië dan geholpen, zoals we Polen hielpen in 1939? Dat is niet wat die mensen van een collectieve defensie verwachten.
Wie bepaalt of het debat wordt gevoerd?
BISCOP: Veel hangt toch af van wat Barack Obama en zijn mensen op de agenda zetten. In de NAVO gaat het zo dat de Amerikanen hun strategie bepalen en dat het hele bondgenootschap daarna volgt. Die volgzaamheid moeten we achter ons laten. Het zou zo moeten zijn dat je een NAVO-visie krijgt op het punt waar de Amerikaanse en de Europese visies elkaar ontmoeten.
Hebben de Belgen weer recht van spreken in de NAVO?
BISCOP: De perceptie is vaak dat België militair te weinig bijdraagt. Toch zitten we niet zo slecht als je kijkt naar het aantal soldaten dat we uitsturen. Min of meer op het gemiddelde van de meeste andere Europese landen. Als gevolg van Irak en van de genocidewet was de relatie met de Amerikanen in 2003 heel slecht. Die storm is bedaard. Maar ze beschouwen ons nog niet opnieuw als hun beste bondgenoot. We liggen nog niet in de bovenste la.
DOOR HUBERT VAN HUMBEECK
