Met wat creativiteit kan de Belgische staat nog verder worden hervormd zon- der te barsten. Maar gewezen kabinetschef en hoogleraar staatsrecht André Alen dubt over de politieke patstelling. En over de betrokkenheid van de Belg.

Met man en macht trachtte de uitgebreide congrestafel van de Vlaamse Liberalen en Democraten twee weken geleden te voorkomen dat de zaal in het Antwerpse Sofitel het gesprek op de staatshervorming zou brengen. En ook de afgelopen dagen, op de campagne te velde, werd met geen woord over het communautaire gerept. Mogelijks blijft de VLD zo discreet om Louis Michel (PRL) niet te grieven. Maar wellicht twijfelen Guy Verhofstadt en consorten ook aan de communautaire kennis van de achterban, a fortiori aan hun oordeel over de staatshervorming. Opiniepeilers hebben de Vlamingen de afgelopen weken plat bevraagd over hun stemgedrag, over het al dan niet voortzetten van de Navo-bombardementen, maar nog nooit heeft iemand de Vlaming gevraagd wat hij bijvoorbeeld vindt van de vijf resoluties van het Vlaams Parlement.

Niet alleen politici twijfelen of de burger nog wel volgt. Ook in kringen van constitutionalisten leeft na bijna dertig jaar sleutelen aan de staat de vraag of het niet tijd wordt om de mening van de bevolking te vragen. Ook mede-architect van die staatshervorming, André Alen, ligt er soms wakker van. Kan het de Belgen een barst schelen? Wat de politici sinds 1970 allemaal hebben uitgedokterd om de barsten in dit land te beheersen in plaats van te verwijden?

Het is een bezinning die je niet direct zou verwachten van een gewezen cabinetard, een man die Wilfried Martens en Jean-Luc Dehaene assisteerde bij het schrijven van menig bis, ter en quater in de grondwet. De Raad van State, waar Alen zelf werkt als assessor, is nu al drie jaar zoet met het opkuisen van die uiterst complexe wettelijke aanbouw die de Belgische staat juridisch schraagt. Een opdracht van Dehaene. Alle wetten die met de staatshervorming verband houden, worden nu verzameld in drie grote teksten: één voor de bijzondere wetten, één voor de gewone en één voor de kieswetgeving.

Alvast op papier zal het Belgische staatshuishouden er dan toch stabiel uitzien. Maar hoe moet het verder, nu er in Vlaanderen alweer duchtig aan de fundamenten wordt gerammeld? Alen werd de jongste weken een beetje onverwacht in het debat meegesleurd toen vice-premier Herman Van Rompuy zijn recente tekst, “Enkele kanttekeningen bij het Belgische federalisme”, voorzien van eigen commentaren via het internet wereldkundig maakte. Van Rompuy meende in die tekst te kunnen lezen dat er geen grondwetswijziging nodig is om enkele verdere stappen te zetten in de staatshervorming. Nou ja, stappen? Stapjes, kleiner in elk geval dan wat het Vlaams Parlement had gewild. Ook Vlaams minister-president Luc Van den Brande moest zijn zevenmijlslaarzen weer uittrekken. Vorige week schopte hij even terug: de vijf communautaire eisen moeten dan maar in een regeerakkoord. Alweer een eis die moeilijk hard te maken zal zijn, tenzij er op 13 juni iets drastisch verandert bij de CVP.

Binnenkort heeft Alen zijn eigen homepage op internet. Hij geniet van zijn academische vrijheid en schuwt daarom ook “politieke vragen”. “Ik werd de jongste weken als een bal van hot naar her geshot”, zegt hij.

Toch ziet hij ook maar wat hij ziet. Hoe in zowat alle partijen, en vooral in de CVP, de strijd tussen de Vlaamse en federale tendensen almaar scherper wordt, bijvoorbeeld. Of hoe het Overlegcentrum van Vlaamse Verenigingen met veel aplomb stellingen poneert over “de Vlaamse staatsvorming”. En vooral, hoe die stellingen door niet weinig Vlaamse vooraanstaanden welwillend worden beluisterd.

André Alen: Ik redeneer nog altijd vanuit één staatsverband omdat ik vrees dat dergelijke stellingen… (Aarzelt) Ik vrees dat men in een overdreven hang naar zelfbeschikking en autonomie bereid zou zijn om onvergeeflijke stommiteiten te begaan. Willen we Brussel opgeven? Je gaat toch geen oorlog ontketenen over Brussel? Moeten we weer onder de kerktoren gaan leven, in ons dorp?

Het project van een eigen Vlaamse natievorming kun je toch alleen maar opstarten als je weet of dat ook de wil van de burger is. En om dat te achterhalen moet je eerst de inhoud van zo’n project kennen. Ik heb in 1990 lessen in federalisme gegeven in Joegoslavië. Ik voelde daar toen al de haat tussen de bevolkingsgroepen. Dat bestaat hier in België gelukkig niet. Maar wat Slobodan Milosevic al die jaren gedaan heeft, van een groot Joegoslavië almaar een kleiner land maken: was dat de wil van de Joegoslavische burgers? Versta me niet verkeerd, ik wil Joegoslavië niet met België vergelijken. Ik stel alleen maar de vraag of we op een bepaald moment niet de moed moeten hebben om de burger te raadplegen over iets dat zo ingrijpend is als de hervorming van de staatsstructuren.

Ik heb mij al suf gepiekerd. Ik stel mij grote vragen over het democratische gehalte van de staatshervorming. Er moet toch een methode te bedenken zijn om te achterhalen wat de burger denkt over datgene wat zovele politici bezighoudt. In academische kringen wordt de laatste jaren veel nagedacht en gepraat over dat deficit, ook met Franstalige collega’s. Sommigen gaan zo ver om een volksraadpleging voor te stellen. Tot nu toe werd dat altijd afgewezen, met het voorbeeld van de Koningskwestie in gedachten. Een referendum kan tot een polarisatie leiden waarmee je nog verder van huis bent.

Maar de vraag blijft de academische wereld beroeren. Zo’n volksraadpleging kan natuurlijk niet een ja/nee-vraagstelling zijn, en de bevolking moet objectief worden ingelicht. De gestelde vraag mag niet al te veel voorkennis eisen en toch ook niet simplistisch zijn. Het is een aartsmoeilijke oefening, natuurlijk. Maar het is misschien beter dan niets. Als je het van tevoren uitsluit, heb je alleen de verkiezingen als barometer. En we weten allemaal dat politici zoveel mogelijk trachten te voorkomen dat verkiezingen over communautaire thema’s zouden gaan.

Een Franstalige auteur heeft eens geschreven: Een staat die geen volksraadpleging omtrent zijn structuren kan verdragen om in leven te blijven, verdient het niet meer om staat te zijn. Dat is iets om over na te denken.

Weet ù zelf nog wat u er moet van vinden, van die staatshervorming? U hebt eraan meegewerkt sinds 1980. Toch bent u niet mild met uw kritiek. De Belgische staat is hervormd met institutionele “kunstgrepen”, schreef u, zonder een “echt politiek project” of een visie op lange termijn.

Alen: Misschien heb ik ietwat overdreven, maar in essentie is het toch zo. Toen in 1970 de grondslagen van de staatshervorming gelegd zijn, had men nog geen duidelijk zicht op het verdere verloop. De Vlamingen dachten aan gewestvorming in termen van een gedecentraliseerd bestuur. Ze hadden een gewest voor ogen dat meer zou zijn dan gemeente of provincie, maar ook niet veel meer. De Franstaligen zagen toen al in de drieledige gewestvorming een belangrijke politieke stap vooruit. Daar begonnen de eerste historische misverstanden. Bij elke volgende staatshervorming werd ad hoc voortgebouwd op die van 1970. Het bestel werd nooit gewijzigd met een duidelijke toekomstige structuur voor ogen, maar vanuit politieke noodwendigheid. De staatshervorming van 1980 zou er niet geweest zijn zonder het mislukken van Egmont. Die van 1988 zou er wellicht nooit gekomen zijn zonder José Happart, en het Sint-Michielsakkoord in 1993 ook niet als het Franstalig onderwijs niet in geldnood had gezeten. Tot nu toe loste men met een staatshervorming altijd de op dat moment acute problemen op, zonder een algemeen concept en zonder te weten waar het zou eindigen.

U wijt de zwakke plekken in onze staatshervorming ook aan een al te rigide procedure van grondwetsherziening.

Alen: Ja, Nederland is ons daar een stap voor. Daar kunnen regering of de Tweede Kamer in een eerste lezing van de grondwet al grondwetswijzigingen aannemen zonder dat dit tot de ontbinding van het parlement moet leiden, zoals bij ons het geval is. Je kunt er dus in alle rust een hele legislatuur aan werken. In Nederland worden de wijzigingen pas gepubliceerd op het moment dat het parlement wordt ontbonden voor verkiezingen. Het volgende parlement kan dan in een tweede lezing de uitgewerkte teksten met een tweederde meerderheid goedkeuren.

Het werkt in Nederland, maar kan het ook werken in ons land met twee taalgroepen?

Alen: Moeilijker misschien. Want als in een eerste lezing van de grondwet teksten worden aangenomen door een gewone Nederlandstalige meerderheid, sta je nog niet veel verder dan vandaag met de resoluties van het Vlaams Parlement. De Franstaligen hebben dan nog altijd de waarborg dat er na de verkiezingen een tweederde meerderheid nodig is. Je komt uiteindelijk toch altijd weer uit op dat Belgische spanningsveld, op de vraag over de grondslag van de Belgische staat in zijn geheel. In de vakliteratuur zeggen vele, vooral oudere auteurs, dat een federatie met twee niet mogelijk is.

U verwijst naar Tsjecho-Slovakije en Pakistan als “voorbeelden van tweeledige federaties waar de problemen en spanningen uitliepen op een splitsing”. Ook in eigen land werd al vroeg gewaarschuwd voor een tweeledig federalisme. U citeert een tekst uit 1938 van het Studiecentrum voor de Hervorming van de Staat: “Wat België betreft, dreigt het federalisme uit te lopen op separatisme en dood.” Zijn er in de vakliteratuur ook voorbeelden van tweeledige federaties die het wél uithouden?

Alen: Canada heeft problemen, maar tot nu toe redden ze het. Hoewel. Het is het meest geplaagde federale land van de wereld. En waarom? Omdat je ondanks tien provincies een polarisatie hebt tussen het Franstalige Quebec en de Engelstalige provincies. Tsjecho-Slovakije heeft het ook lang gered. Daar zijn ze op een vreedzame wijze uit elkaar gegaan. In een federalisme met twee heb je niet de mogelijkheid van een wisselende coalitie. Het is altijd de een tegen de ander. Kunnen zulke staatsverbanden vreedzaam voortbestaan? Het is een goede vraag.

Constitutionalist Duchacek heeft geopperd dat er maar twee mogelijkheden zijn: een confederatie of een federatie met confederale elementen. Laat ons het eerste vergeten, want het impliceert dat je eerst uiteengaat om daarna nieuwe afspraken te maken. De tweede mogelijkheid is een federatie met een zeer grote mate van zelfstandigheid voor de deelgroepen. Het federale wordt daarbij zo beperkt mogelijk gehouden om spanningen te verkleinen. Dat is het proces dat zich in België aan het voltrekken is sinds 1970. Vandaag kun je je zo stilaan de cruciale vraag beginnen te stellen: wat blijft er nog in de federale doos? Wat vandaag officieel nog een federale bevoegdheid is, is feitelijk al supranationaal. De munt is Europees, defensie zit bij de Navo, enzovoort.

België zit dus op het bot?

Alen: Ja, en op bepaalde vlakken is men misschien al te ver gegaan. We zijn het enige federale land in de wereld waar de deelgebieden zo’n verregaande buitenlandse bevoegdheid hebben. Dat kan problemen geven in het buitenland. De externe betrekkingen zijn nu al feitelijk confederaal geregeld. In 1993 trok men zich daar niet te veel van aan. Het was maar één puntje op de agenda van het Sint-Michielsakkoord. Ik ben er zeker van dat premier Dehaene, na zijn ruime buitenlandse ervaring, daar nu ook zo over denkt.

Is er een weg terug, of eindigt het – in het beste geval – zoals in TsjechoSlovakije?

Alen: Het verschil tussen TsjechoSlovakije en België is meteen ook het unieke van de Belgische staatshervorming: de positie van Brussel. De hoofdstad houdt Vlaanderen en Wallonië als een Siamese tweeling samen. De Franstaligen hebben in 1970 de drieledigheid van België in de grondwet laten erkennen. Dat resulteerde, een beetje vereenvoudigd, in een formule van twee plus één: twee hoofdzakelijk Franstalige gewesten plus één Vlaams gewest. Je merkt dat vandaag nog altijd in de samenstelling van bepaalde commissies, waarin de Vlamingen in de minderheid zijn. Welke reden zouden de Franstaligen dus hebben om Brussel los te laten? Maar Brussel is ook onverbrekelijk verbonden met Vlaanderen. Wat zou Vlaanderen in de wereld zijn zonder Brussel, de enige stad die men tot in de vier uithoeken kent?

Dat maakt het Belgische model heel bijzonder. Alles staat of valt met Brussel. Als je het samenlevingsmodel in de hoofdstad niet kunt handhaven, vrees ik het ergste voor het Belgische staatsverband. Een oplossing voor de Brusselse problemen is dan ook een prioriteit. Ik heb het dan over de échte problemen, niet over spielereien omwille van symbolen. Ik pleit voor een behoud van het historisch compromis over de evenwichten, maar met een oplossing voor de aanwezigheid van de Brusselse Vlamingen in de Brusselse Hoofdstedelijke Raad. Die is te gering om die instelling verder doelmatig te laten functioneren. En zolang Brussel deel blijft uitmaken van het Belgische staatsverband, is men gedwongen om tussen Franstaligen en Vlamingen tot een compromis te komen.

Het probleem is dat er te weinig Vlamingen zijn in Brussel. Met tien procent meer Vlaamse stemmen is het probleem opgelost.

Alen: Natuurlijk. Ik durfde het nog niet te zeggen omdat het zo simplistisch is. Maar in feite zou je Vlamingen moeten “importeren” in Brussel.

Het FDF heeft ook een oplossing: vergroot Brussel.

Alen: Dat is een oude stelling. Vergroot Brussel met de zes randgemeenten of zelfs met heel Brabant, en dan krijg je grotere evenwichten. Daar zat een zekere logica in. Maar goed, de geschiedenis is onomkeerbaar. Men mag toch niet vergeten dat Brussel geografisch in Vlaanderen ligt, en dat Vlaanderen stelselmatig grondgebied aan Brussel heeft verloren. Iedere gemeenschap heeft zo haar gevoeligheden en zeker in een tweeledig staatsverband moet je daar rekening mee houden.

Het huidige Brusselse model is toch zeer hybride.

Alen: Brussel is natuurlijk uiterst ingewikkeld, maar het werkt. Het tweeledige en drieledige model van België kruisen er elkaar. Voor de gemeenschapsmateries zijn de Vlaamse en Franse Gemeenschap bevoegd. De Brusselaars zelf zijn bevoegd voor de gewestmateries. So what? Als we een sterker beschermingsmechanisme voor de Vlaamse vertegenwoordiging hebben, en dat ook kunnen laten gelden, is er geen enkel probleem.

Het Vlaams Parlement stuurt aan op een meer gezamenlijke voogdij voor Vlaanderen en Franstalig België. Op een subnationaliteit zelfs.

Alen: Over dit laatste spreken ze niet. Misschien ligt het wel impliciet vervat in de resolutie over de sociale zekerheid. Een cogestion is geen goed idee. Ten eerste omdat de Brusselaars het niet willen. En ten tweede omdat het niet kan werken. Je kunt toch geen twee verschillende wetgevingen inzake ruimtelijke ordening gaan toepassen? En wat doe je als de Vlaamse en Franse Gemeenschap het niet eens worden? Nee, het huidige Brusselse model is helemaal niet zo slecht.

Het is wel uiterst broos. Met één stem meer of minder kun je in Brussel de Belgische ratificatie van buitenlandse verdragen blokkeren.

Alen: Dat is niet te wijten aan het Brussels model. Wel aan het feit dat men de Franse Gemeenschapscommissie en de Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (Cocof en GGC, fr) de bevoegdheid heeft gegeven om mee buitenlandse verdragen goed of af te keuren. Dat had men niet moeten doen. Voor een gemengd verdrag als dat van Amsterdam had men iets anders moeten bedenken. Nu heeft elk deelparlement de mogelijkheid om zo’n verdrag te blokkeren. We zouden ons nogal belachelijk maken in Europa als we moeten zeggen dat de koning het verdrag niet kan ratificeren omdat de GGC in Brussel het niet heeft goedgekeurd.

Een sterk Vlaams Blok in de hoofdstad kan het Brussels model helemaal blokkeren.

Alen: We zullen dat nog moeten zien. Er zijn uitwegen. Op een recent colloquium over Brussel hebben Vlaamse en Franstalige professoren geprobeerd om gemeenschappelijke teksten te schrijven over de toekomst van Brussel. Een van mijn voorstellen was juist om de Vlaamse aanwezigheid in Brussel op te krikken. Je kunt dat doen door elke taalgroep van de Brusselse Hoofdstedelijke Raad tien leden te laten coöpteren. Tot mijn groot genoegen was Francis Delpérée (UCL) het daarmee eens.

Er is meer nodig om het Blok buitenspel te zetten.

Alen: Er is wellicht ook meer mogelijk om dat te verhinderen, maar sta me toe daarover te zwijgen.

Hoe moet het na 13 juni met de rondzendbrief van minister Leo Peeters (SP) over de faciliteiten?

Alen: Ik ben benieuwd naar de uitspraak van de Raad van State. Er valt iets te zeggen voor zowel de Vlaamse als de Franstalige stelling. De Vlaamse overheid heeft het recht om via een rondzendbrief haar administratief toezicht uit te oefenen op de toepassing van de taalwetgeving in gemeente- en OCMW-raden. De geest van de taalwetgeving in 1963 was inderdaad dat de faciliteiten uitdovend zouden zijn, maar het staat niet in de tekst. Dus ook de Franstaligen hebben geen ongelijk als ze vinden dat het om een aanvulling op de taalwetgeving gaat. En zo’n wijziging kan alleen federaal gebeuren.

De faciliteiten zijn in 1988 verankerd. Dat was alweer zo’n oplossing ad hoc. Het probleem Happart kon men niet geïsoleerd oplossen, en dus moest men de vis verdrinken in een meer omvattend taalcompromis. Zo is enerzijds de pacificatiewetgeving van 1988 totstandgekomen, met het college van de provinciegouverneurs, en zo zijn anderzijds de faciliteiten ingeschreven in de grondwet. Dat je ze alleen maar kunt wijzigen met een tweederde meerderheid staat dus als een paal boven water. De hele vraag is of de bepaling van Leo Peeters – dat je als Franstalige iedere keer opnieuw die faciliteiten moet aanvragen -, een aanvulling is op de wetgeving of niet?

De twee stellingen zijn verdedigbaar. Alleen merk ik uit mijn contacten met Franstaligen dat de maatregel bijzonder veel kwaad bloed heeft gezet en misschien wel de nodige goodwill om nog verder te praten over een staatshervorming heeft gekelderd.

Merkwaardig toch, voor één keer dat een staatshervorming blijk geeft van een grondig doordachte en voorbereide visie, toch aan Vlaamse kant, wordt de deur helemaal gesloten.

Alen: Ik denk niet dat de deur helemaal dicht is. Je kunt nog heel wat doen zonder een grondwetsherziening na de verkiezingen. Ik denk trouwens dat een regering die de volledige wil van het Vlaams Parlement dito Vlaams volk naast zich zou neerleggen, omdat de Franstaligen niet willen praten, het niet lang uithoudt. Dat is onmogelijk. Nogmaals, we leven nu eenmaal in een tweeledig federalisme. En dat kan alleen maar vreedzaam overleven met een consensus. De één kan niet absoluut willen vooruitgaan, en de ander even absoluut blijven stilstaan. Daarmee bedoel ik dus niet dat alle resoluties van het Vlaams Parlement onverkort moeten worden uitgevoerd. Waarom zijn de Franstaligen zo bevreesd? Omdat ze bang zijn dat dit niet het einde is. Misschien had het Vlaams Parlement dat in die resoluties duidelijker moeten zeggen: is dit het eindpunt of niet?

Philippe Busquin (PS) en Philippe Maystadt (PSC) beweren vandaag dat Dehaene hen al in 1993 zei dat dit “de laatste fase” zou worden. Ze voelen zich vandaag bedrogen.

Alen: Ik herinner me niet dat Dehaene dat gezegd heeft. Het Sint-Michielsakkoord was wel de meest omvattende staatshervorming van allemaal. En achteraf gezien wellicht ook die hervorming waar het meeste visie achter zat. Maar er is nog genoeg stof over. De Senaat heeft een rapport van vijfhonderd pagina’s geschreven waarin ongetwijfeld interessante suggesties staan. We zullen stap voor stap verder moeten gaan. Zolang België bestaat, zullen er staatshervormingen zijn. In enge of bredere zin, naargelang de behoeften van het ogenblik. Er kan nog worden gesleuteld aan de homogene bevoegdheidspakketten. Meer bevoegdheden voor de gewesten over gemeenten en provincies kunnen volgens mij ook zonder dat je aan het fameuze artikel 162 van de grondwet moet raken. Ook fiscale autonomie, waar ik gematigder in ben dan het Vlaams Parlement, kan via de bijzondere financieringswet. Ik heb meer reserves bij het voorstel om gezondheidszorgen en kinderbijslagen te defederaliseren. Ik weet niet hoe je dat kunt zonder een of andere vorm van subnationaliteit in te voeren. Voor de Franstaligen is dat een stap naar meer. Dus klappen ze dicht.

Geen enkele Vlaamse politicus acht het rapport van de Senaat een woord waardig. De politieke wil is er niet. De Vlamingen willen véél verder gaan, de Franstaligen niet.

Alen: Ik begrijp de Franstalige vrees wel, maar ik keur hun houding daarom niet goed. Ik vermoed dat hun weigering om mee te werken aan een echte verklaring tot grondwetsherziening, ook veel te maken heeft met electorale symboliek. Ik hoop het tenminste. Als zij na de verkiezingen njet zouden blijven zeggen over de hele lijn, zitten we met een levensgroot probleem. Ik vermoed dat de Franstaligen zullen eisen dat België het kaderverdrag voor de bescherming van de minderheden ondertekent. Dat is riskant. Het is een van de enige aanbevelingen uit het rapport van de Zwitser Dumeni Columberg die de Raad van Europa gevolgd heeft. Door dat kaderverdrag kunnen anderstalige minderheden in een eentalig gebied eisen dat ze onderwijs in hun eigen taal krijgen, of dat ze inzake bestuur in hun eigen taal worden geholpen. In België zou dat gelden voor het ganse Nederlandstalige gebied. Dan krijg je al snel problemen in Tervuren en andere gemeenten. Ik vrees dat dit de prijs wordt om ook maar slechts over de sociale zekerheid te praten.

Het verontrust mij dat Busquin nu ook al zegt dat hij zelfs niet wil dat er via bijzondere wetten aan een staatshervorming wordt gewerkt. Het zit blijkbaar diep. Als zelfs Dehaene in een ontboezeming zegt dat hij met de Franstaligen niet meer kon praten omdat ze spoken zagen inzake de sociale zekerheid (zie Knack, nr.16). Dat is irrationeel. Het is even onredelijk als zeggen dat de resoluties van het Vlaams Parlement morgen wet moeten zijn. Dan moet je geen gesprek meer voeren. Dan heb je een dictaat.

Misschien kan de staatshervorming naar een federale commissie worden verwezen?

Alen: Dat is een mogelijke oplossing. Ze is zelfs te verkiezen boven het inschrijven van een staatshervorming in het regeerakkoord. Want dat laatste moet altijd vlug gaan en gebeurt dus niet altijd even doordacht. De staatshervormingen van 1980 en 1988 stonden bijna integraal in het regeerakkoord. Dan wordt het vaak een kwestie van te nemen of te laten. Een commissie kan een uitkomst bieden, al zullen “de goede Vlamingen” natuurlijk prompt roepen dat het op die manier begraven wordt. Ik vind dat niet. Als men er een tijdslimiet op zet, is dat een mogelijkheid. De patstelling die er nu is, zal wellicht niet direct na de verkiezingen verdwenen zijn. Een federale commissie staatshervorming kan de toestand ontdooien.

Hubert van Humbeeck Filip Rogiers