Interview met commissaris Lily Yam, van Hongkongs anticorruptiedienst ICAC: het is te doen, maar je moet het wel willen.
Hongkong, men heeft de neiging het te vergeten, is niet altijd rijk geweest: eerst was het arm. De rijkdom begon, na een snelle groei in de jaren zestig, zichtbaar te worden in de jaren zeventig. En, met de rijkdom ook de problemen van snelle groei: chaos, onbeleefde Hongkongers, corruptie en zelfs afpersing alom.
Het probleem nam zo’n vormen aan dat, zegt mevrouw Lily Yam, de Commissaris van de ICAC, Hongkongs Independent Commission Against Corruption, “dat er in het politiekorps zelf syndicaten waren van elk twee, driehonderd agenten, die zich alleen maar toelegden op de systematische inzameling en distributie van wat Chinezen ‘zwart geld’ noemen.” En aangezien het speuren naar corruptie een taak van de politie zelf was, die er zelf over placht te klagen dat ze niet de nodige volmachten had om met de plaag in het reine te komen, werd in 1971 een nieuwe wet aangenomen tegen corruptie, de “Prevention of Bribery Ordinance”.
Terwijl het anticorruptiebureau van de politie nog aan het uitzoeken was wat het met die wet kon beginnen, werd de kolonie geschokt door de vlucht van superintendent Peter Godber. Die Godber, een hoge politieman die verdacht werd van corruptie, had het einde van het onderzoek dat tegen hem liep niet afgewacht, en was naar Groot-Brittannië gevlucht. De toch al getergde bevolking van Hongkong was razend, de vlam sloeg in de pan, en het resultaat was de ICAC, een onafhankelijke commissie tegen corruptie die uitsluitend en alleen aan de gouverneur van Hongkong zelf verantwoording verschuldigd zou zijn, en dus los zou werken van administratie en bureaucratie – en van de politie zelf.
“Het probleem met corruptie”, zou Lily Yam in Brussel zeggen, “is dat het een speciaal soort misdaad is. Bij diefstal heb je de buit, een bestolene, bij moord heb je meestal een lijk. Maar bij corruptie heb je een omgekochte en een omkoper, en als hun transactie goed gaat, zijn ze allebei tevreden en is er geen spoor meer van te bekennen.”
Daarom was het van in het begin nodig het probleem van drie verschillende kanten aan te pakken. Alleen speurwerk en straf zou niet voldoende zijn om een zo algemeen ingewortelde kwaal uit te roeien. Vandaar drie departementen. Operations doet het speur- en politiewerk op basis van binnenlopende klachten uit het publiek. De rol van de Hongkonger die van corruptie hoort of ermee geconfronteerd wordt en naar de ICAC loopt, is cruciaal in het werk. De vertrouwelijkheid van de klachten wordt gegarandeerd, en op valse aanklachten en laster staan hoge boetes en gevangenisstraf. Corruption Prevention heeft tot taak de systemen in de administratie en in openbare instellingen door te lichten, op zoek naar zwakke plekken waar corruptie een kans zou maken, en naar manieren om dat gevaar te verkleinen. Een onderafdeling van dit departement is de Advisory Services Group, die op verzoek preventieadvies geeft aan privé-ondernemingen en groeperingen. Het Community Relations Department is de educatieve en publicrelationsdienst, die onder andere op school probeert de kinderen waarden bij te brengen en afschuw van corruptie.
De ICAC doet overigens, als er een klacht is, alleen het onderzoek en kent daarbij geen vrienden of onderscheid. Maar ze heeft niet het recht daar een bestraffing aan vast te knopen. Eens haar onderzoek afgesloten is en het materiaal verzameld, gaat alles naar het ministerie van Justitie, dat zelf moet beslissen of het al dan niet tot vervolging zal overgaan.
Na 25 jaar werken heeft de ICAC – met momenteel 1300 mensen in dienst, en een budget van bijna drie miljard frank; “géén goedkope operatie” -, Hongkong “behoorlijk schoon” gekregen. “Een totaal corruptievrije maatschappij zal wel niet bestaan”, zegt de oprichter, ex- first secretary Sir Jack Cater, maar in de Aziatische context kan Hongkong zonder meer dienst doen als model – en de ICAC wordt dan ook geregeld geraadpleegd.
Commissaris Lily Yam (51) kwam in de Hongkongse administratie in 1969, en ging bij de ICAC werken in januari 1975, elf maanden na de oprichting ervan. Ze werd als Commissaris het hoofd van de organisatie op 1 april 1997: drie maanden voor de teruggave van Hongkong aan de Chinese Volksrepubliek.
Algemeen werd voorspeld dat de terugkeer van Hongkong naar China ook een terugkeer van de corruptie naar Hongkong zou betekenen. Dat is niet uitgekomen?
Lily Yam: We hebben de situatie nog goed in de hand, wat eigenlijke corruptie aangaat. Ik denk dat, in de eerste plaats, de vrees nogal overdreven werd dat we hier na juli 1997 automatisch een grotere corruptie zouden krijgen, gewoon omdat we dan een deel van China werden, en omdat er dus een nauwere relatie zou zijn tussen Hongkong en China. Maar in feite is Hongkong die nauwere relatie met het vasteland al beginnen te ontwikkelen toen China zich voor de buitenwereld begon te openen. Het gaat dus niet op te doen alsof we in dat opzicht in een totaal nieuwe situatie verzeild zijn. Hoe dan ook, iedereen ziet in dat wij twee heel verschillende systemen hebben; op het vasteland en in Hongkong. Enerzijds zijn wij één land, maar anderzijds hebben wij twee heel verschillende rechtssystemen.
Maar de hoofdreden, volgens mij, waarom wij geen verslechtering gezien hebben omdat we nu bij China zijn, is dat de mensen zich bij ons bewust zijn van het feit dat Hongkong heel hard heeft moeten werken om van die corruptie af te raken, dat het een proces zonder eind was dat de afgelopen twintig jaar geduurd heeft. En als een gemeenschap zo hard gewerkt heeft op iets te bereiken, dan geeft ze dat niet zomaar op. De gemeenschap is bekommerd over die dingen, en daarom steunt ze de ICAC, en daarom ook geloof ik dat de mensen nu veel meer bereid zijn dan voorheen om corruptie aan te geven. Tot op grote hoogte is dat niet alleen in Hongkong aanvaard, maar ook op het vasteland, dat de stabiliteit en de welvaart van de plek, die zo belangrijk zijn voor ons, heel snel zouden verdwijnen als je de corruptie uit de hand laat lopen.
In zekere zin heeft de Aziatische financiële crisis ons geholpen. Want daaruit blijkt dat landen met zwakke controlemechanismen de zwaarste klap krijgen van zo’n financiële aardbeving.
Dat wil zeggen?
Yam: Dat je echt een rechtsstaat moet hebben die al die activiteiten regelt, en dat nepotisme en het zaakjes regelen via connecties, dingen zijn die geen plaats meer hebben in de wereld van vandaag.
Anderzijds staat China niet bekend voor zijn respect voor de rechtszekerheid. En Guangdong, waar Hongkong het meeste zaken mee doet, heeft de reputatie de grootste corruptie in China te kennen.
Yam: Kijk, het gedrag van mensen in een bepaalde situatie of in een bepaald land, hangt af van een aantal overwegingen. Ze gaan voor en tegen van daad afwegen, wat de waarschijnlijkste uitkomst ervan zal zijn. En het is alom bekend dat je in Hongkong, als je corrupt bent, een zeer grote kans loopt dat iemand je aangeeft, dat het uitkomt en dat je gepakt en bestraft wordt. Ik denk dat ze hun pakkansen afwegen, en wij, de ICAC, hebben een goede staat van dienst inzake corruptie. Wij hebben in verschillende gebieden gewerkt, en we hebben mensen gearresteerd met verschillende achtergronden en totaal uiteenlopende activiteiten enzovoort. Die onpartijdigheid is heel belangrijk voor de mate waarin de mensen ons vertrouwen. Dat vertrouwen, dat wij serieus zijn en geen speciale gunsten verlenen aan speciale mensen, hebben wij gewonnen.
Uiteindelijk is corruptie in Guangdong voor u corruptie in China, niet in Hongkong, en dus uw gebied niet?
Yam: Ik ben verantwoordelijk voor de toepassing van de wet in Hongkong. In Hongkong hebben wij onze eigen wetten en regels en wij doen die naleven: die boodschap moet duidelijk zijn. Het afgelopen jaar hebben wij bovendien een aantal heel succesvolle operaties gevoerd, wan praten is wel belangrijk, maar uiteindelijk is het de actie die telt.
In het begin moet Hongkong behoorlijk in nesten gezeten hebben om een organisme als de ICAC op te zetten?
Yam: O ja, dat was een heel moeilijke situatie. De ICAC werd opgestart in februari 1974, en ik ben bij de organisatie gekomen in januari 1975, elf maanden later. In die tijd was onderzoek naar corruptie het werk van de politie. Dus, het eerste probleem voor de ICAC was, waar ze de mensen vandaan moest halen, ervaren onderzoekers, om de organisatie te bemannen. Dat werd grotendeels opgevangen door rekrutering overzee – meestal uit Groot-Brittannië -, maar ook uit andere diensten in Hongkong. Met de jaren hebben we een kerngroep van zeer ervaren onderzoekers opgebouwd.
De tweede stap was een structuur te bedenken. Het is gemakkelijk gezegd, corruptie onderzoeken, en de meeste mensen zien dat nogal in zwartwitte contrasten. Maar Jack Cater, die de organisatie opzette, was wijs genoeg om te zien dat je mensen kan pakken zoveel je wil, maar zolang mensen bereid zijn om smeergeld te betalen, komt er geen einde aan. Dus moesten we tegelijk het publiek aan onze kant krijgen.
En als je mij vraagt wat het belangrijkste ingrediënt is om corruptie met succes aan te pakken, dan denk ik dat er twee dingen zijn. De politieke wil en de vastberadenheid om iets te doen – dat moet van de politieke leiding komen -, en ten tweede de mensen zelf, en hoeveel die bereid zijn te verdragen. In Hongkong in het begin van de jaren zeventig hadden de mensen er genoeg van, en ze zegden dat ook: dat ze dit niet langer gingen tolereren. Ik heb de ICAC altijd gezien als een organisatie voor de bevolking, en zolang wij aan de kant van de bevolking blijven staan, zullen we op haar steun kunnen rekenen. Als het moment komt dat mensen de ICAC gaan zien als een stuk van de bureaucratie en niet meer dan dat, dan moeten we ons zorgen beginnen te maken. We zijn aan onszelf verplicht een zekere afstand van de bureaucratie te bewaren.
Uw systeem van klachten en aangifte vanuit de bevolking zou hier nogal wat weerstand opwekken.
Yam: Jaja, hoe krijg je de mensen zover dat ze het komen zeggen? Er zit een ironische kant aan: soms moet het probleem echt heel erg zijn vooraleer mensen er iets aan willen doen. Je moet echt een hoop publieke ontevredenheid opbouwen eer een gemeenschap beslist om in actie te treden. Je hoort de hele tijd van actie tegen corruptie her en der, maar veel van die inspanningen zijn niet op de lange termijn gepland, en na een jaar of twee loopt dat dood, zijn de mensen niet meer geïnteresseerd. Maar het is zaak te blijven volhouden. Van corruptie geraak zo gemakkelijk niet af. Die komt terug als je niet meer oplet, en voor je het weet, is ze weer ingeworteld.
De ICAC is niet goedkoop. Is het niet gemakkelijker voor een rijk land dan voor een ontwikkelingsland om zoiets te organiseren?
Yam: Het is een kwestie van prioriteiten. Een rijk land kan reserves genoeg hebben, maar als het beslist die anders te gebruiken, zal het nog zeggen dat het zoiets niet kan betalen. Maar als een gemeenschap het belangrijk genoeg vindt iets tegen corruptie te doen, dan zal ze daar de fondsen voor vinden. Want uiteindelijk is corruptie zelf ook een dure zaak, die een sociale en een financiële kost vormt voor de gemeenschap. Middelen die naar ontwikkeling of diensten moesten gaan, belanden in iemand zijn zak! Dus, je moet het bekijken vanuit een iets ander perspectief. In de loop der jaren hebben we het ook wel meegemaakt dat lieden voor corruptie veroordeeld werden en hun bezittingen moesten afgeven. Dat weegt natuurlijk lang niet op tegen de kosten van onze organisatie.
We zijn nu bijna 25 jaar later, en veel mensen weten nu niet meer hoe het toen was.
Yam: Dat is een hele uitdaging voor ons. Wat zien we in de toekomst op ons afkomen? Een van onze sterke kanten is momenteel dat veel mensen nog weten hoe erg de corruptie was in de jaren zestig en zeventig. Maar mensen gaan met pensioen of sterven, en de nieuwe generatie heeft geen directe ervaring met corruptie, en hoe die het leven van gewone mensen aantastte. Dus, we hebben daar een moeilijke taak voor ons liggen, hoe de jeugd een idee van een toekomst voor Hongkong te geven, met “het volk van Hongkong dat zichzelf bestuurt” en zo, en wat dat allemaal wil zeggen. Maar we hebben nu wat financiële moeilijkheden, en in zekere zin geeft ons dat een adempauze, even tijd om na te denken over de toekomst. Want zolang de zaken zo goed gaan, zijn de mensen met veel dingen tegelijk bezig, met de vooruitgang. En nu moeten we nog maar eens nadenken, over wat voor samenleving we willen. En een corruptievrije omgeving zou daar natuurlijk in passen.
Sus van Elzen
