Door de belastingen en de sociale zekerheid worden de inkomens herverdeeld. Dat is de ruggengraat van onze welvaartsstaat. Maar zonder ingrijpende heroriënteringen zullen de inkomensongelijkheid en de armoede alleen maar toenemen. Zo waarschuwt een studie van het Centrum voor Sociaal Beleid van de Universiteit Antwerpen.
Nu de feesten achter de rug zijn, kan minister van Financiën Didier Reynders (PRL) stilaan de hervorming van de belastingen voorbereiden. Paars-groen heeft die fiscale opfrisbeurt, de eerste sedert 1988, voor de tweede helft van de regeerperiode gepland. Zijn collega van Sociale Zaken, Frank Vandenbroucke (SP) predikt intussen overal de actieve welvaartsstaat. Die hervorming van de sociale zekerheid is een heikel probleem, zoals ook voormalig eerste minister Jean-Luc Dehaene (CVP) mocht ervaren. Zijn modernisering botste op het gelijktijdige verzet van vakbonden, werkgeversverenigingen, ziekenfondsen én artsenbonden. Om maar duidelijk te maken dat de regering een zware klus te wachten staat.
Geld, dat is waar het over gaat bij deze dubbele hervorming. En het vermijden van communautaire rampen, natuurlijk. Het zou wel iets meer mogen zijn: de zorg bijvoorbeeld dat de armoede niet stijgt in dit land. De belastingen en de sociale zekerheid zijn als mechanismen van inkomensherverdeling aan vernieuwing toe. Zonder ingrijpende heroriënteringen zal rijk rijker en arm armer worden. Dat kan bezwaarlijk een politieke keuze zijn in België, dat trots is op zijn lage armoedegraad.
Bea Cantillon – de voormalige CVP-senator – en Gerlinde Verbist van het Centrum voor Sociaal Beleid van de Ufsia/Universiteit Antwerpen schrijven daar op basis van hun wetenschappelijk onderzoek behartenswaardige dingen over (De sociale en fiscale herverdeling in België, de sociale zekerheid van bruto naar netto). Hun adviezen verdienen een grotere weerklank.
De Belgische welvaartsstaat is erin geslaagd de welvaart behoorlijk te verdelen. De inkomensongelijkheden behoren tot de laagste van de wereld. Sedert een jaar of vijftien echter sputtert die sociale en fiscale herverdeling. De maatschappij is economisch en sociologisch veranderd. Met als gevolg dat de inkomensongelijkheid, naar gelang de gehanteerde armoedenorm, met acht tot dertien procent is gestegen. Recentelijk gaat zelfs de levensstandaard van de maatschappelijke onderkant er echt op achteruit.
Tot in het parlement gelooft nagenoeg iedereen dat de personenbelasting hét instrument is voor de herverdeling van de inkomens. Hoge aanslagen op grote inkomens, lage voor zwakke verdieners… De Antwerpse wetenschappers bewijzen dat de werkelijkheid anders is. De nivellerende werking van de fiscaliteit is slechts half zo groot als die van de sociale zekerheid.
INKOMENSONGELIJKHEID
De belastinghervorming van 1988 verzwakte de progressiviteit. De verlaging van het hoogste marginaal tarief van 66,3 naar 55 procent kwam vanzelfsprekend alleen de hoogste inkomens ten goede. Van de nieuwe gezinsdimensie in de fiscaliteit (decumul van de gezinsinkomens en huwelijksquotiënt voor de niet-werkende echtgenote) had de laagste welvaartsklasse het minste profijt.
Dat de sociale zekerheid het belangrijkste herverdelingsinstrument is, hoeft niet te verwonderen. Het gaat immers niet in de eerste plaats om bijdragen, maar vooral om uitkeringen. Ze bewerkstelligt een positieve herverdeling naar de gezinnen zonder of met een laag inkomen. De fiscaliteit beoogt enkel een billijke lastenverdeling. De pensioenen en de werkloosheidsuitkeringen hebben een belangrijk nivellerend effect, de kinderbijslagen in mindere mate.
Sedert 1985 neemt dus de inkomensongelijkheid langzaam toe. Dat komt omdat de herverdelende werking van de sociale zekerheid stabiliseert. Ze compenseert niet meer als vroeger de primaire inkomensverschillen (inkomens voor belastingen en sociale zekerheid) en die verschillen nemen bovendien toe. De succesvolle sociale zekerheid is op duidelijke grenzen gestoten. Van opzet is de sociale zekerheid een verzekeringssysteem, waardoor solidariteit en selectiviteit slechts beperkt rekbaar zijn. Inderdaad, zelfs progressieve politici en vakbondslui waarschuwen dat het feit dat hoge inkomens zware bijdragen betalen en lage uitkeringen krijgen – een kaderlid valt dieper in de werkloosheid dan een ongeschoold arbeider; de wettelijke pensioenen zijn voor iedereen nagenoeg gelijk – gevaarlijk is voor de sociale zekerheid. Zij zouden wel eens kunnen afhaken en kiezen voor eigen privé-sociale verzekeringen.
De sociale zekerheid werkt voorts op basis van het klassieke gezinstype terwijl de samenleving individualiseert. Dat is een tweede grens aan zijn herverdelende werking. Bea Cantillon en Gerlinde Verbist komen tot de conclusie dat een heroriëntering van de sociale zekerheid noodzakelijk is om de primaire inkomensverschillen af te zwakken.
Laaggeschoolden krijgen het moeilijk om hun inkomen te verbeteren. Belastingen en de sociale bijdragen op hun loon scheppen een probleem. De fiscale en parafiscale druk op de gezinnen uit de laagste welvaartsklassen bedraagt al snel twintig procent. Een niet verwaarloosbaar aantal gezinnen zakt hierdoor onder de armoedegrens.
Bovendien behandelt de fiscus de vervangings- en arbeidsinkomens ongelijk – dat doet overigens ook de sociale zekerheid. Op werkloosheidsuitkeringen worden aanzienlijk minder belastingen geheven dan op loon. Van de globale massa vervangingsinkomens gaat vijftien procent belastingen en sociale bijdragen af, terwijl de gemiddelde druk op de arbeidsinkomens van gezinnen meer dan 34 procent bedraagt. Hoe lager de welvaartsklassen hoe groter de verschillende behandeling van arbeids- en vervangingsinkomens. Tegenover de afhouding van twintig procent op de laagste arbeidsinkomens staat een last van amper één procent op de vervangingsinkomens. Het is een van de oorzaken van de nu veelbesproken werkloosheidsvallen. Een niet-gering aantal werklozen heeft er inderdaad financieel geen baat bij om te gaan werken.
FISCUS IS SOMS BLIND
De fiscale wetgeving is mild voor gezins- en zorgarbeid. Zo zijn er belastingaftrekken voor kinderen ten laste, voor kinderopvangkosten en kinderen onder de drie jaar en ondersteunt het huwelijksquotiënt gezinnen met één inkomen of met een laag tweede inkomen. Maar de correcties leveren nauwelijks een voordeel op voor de allerlaagste inkomens.
De fiscus kampt nog met meer conflicten tussen de gelijkheid en de draagkracht. De belastingverminderingen voor vervangingsinkomens, de verschillende belastingvrije minima en de berekening van de fiscale franchise voor de kosten van gezondheidszorg discrimineren de gehuwden. Omgekeerd levert het huwelijksquotiënt geen voordelen aan ongehuwde (bijna) eeninkomensgezinnen.
De langzame toename van de ongelijkheden en het feit dat het herverdelingsvermogen van de sociale zekerheid wellicht zo goed als uitgeput is, wijst op de noodzaak om de uitkeringsafhankelijkheid te verminderen en het samenspel tussen sociale en fiscale herverdeling te reorganiseren.
De beide Antwerpse wetenschapsters doen concrete voorstellen. De niet-arbeidsgebonden “risico’s” als kinderbijslagen en gezondheidszorgen zijn nu gefinancierd met sociale bijdragen afgehouden op de lonen. Het zou beter zijn ze uit algemene middelen te financieren, bijvoorbeeld via een algemene sociale bijdrage op alle inkomens. Het is een politiek controversiële gedachte. Het Vlaamse politieke milieu is daar een groot voorstander van, het Waalse een even kordate tegenstander, wegens de vrees voor de splitsing van de sociale zekerheid.
Niet alleen inkomen uit arbeid maar ook sommige uitkeringen zijn aan belastingen en sociale bijdragen onderworpen. Internationaal vergelijkend onderzoek leert dat de fiscale en parafiscale druk op de vervangingsinkomens in België vrij laag is. Die bedraagt anderhalf procent van het bruto binnenlands product. De overheid verdient zo’n vijftien procent van de uitgaven voor pensioenen, werkloosheidsuitkeringen, ziekte- en invaliditeitsvergoedingen en andere kinderbijslagen terug. Door de progressiviteit van belastingen en de selectiviteit van de bijdragen weegt dat niet voor alle steuntrekkers even zwaar. Slechts 0,7 procent in de laagste welvaartsklasse, tot 38,5 procent in de hoogste. In Nederland, Zweden, Finland en Denemarken ligt de druk op de uitkeringen met vijf procent van het bruto binnenlands product merkelijk hoger dan in België.
In het herverdelingsdebat is het onderscheid tussen netto en bruto niet onbelangrijk. Zo bedraagt het netto-uitgavenniveau in België 30 procent van het bruto binnenlands product, evenveel als in Duitsland en meer dan in Nederland (25 procent). Door geen rekening te houden met de fiscale en parafiscale heffingen op de uitkeringen is het globaal uitgavenniveau overschat en de herverdelende werking van de vervangingsinkomens onderschat. Inderdaad, terwijl 53 procent van de bruto-uitkeringen naar de onderste helft van de welvaartsverdeling gaat, is dat in nettotermen 60 procent.
SOLIDAIRE SAMENLEVING
Door die geringe druk in België rijst haast automatisch de vraag naar de effecten van een volledige gelijkschakeling van het belastingregime voor de vervangings- en de arbeidsinkomens. Die zou de overheid minstens 68 miljard frank opbrengen. Het wetenschappelijk antwoord op een belastingverhoging op de uitkeringen luidt dat het uitermate sociaal ondoelmatig zou zijn. Onder de werklozen zou de armoede aanzienlijk toenemen; van 9,5 procent in het huidige belastingregime naar 12,1 procent bij fiscale gelijkschakeling met de arbeidsinkomens. In mindere mate zou dezelfde beweging zich voordoen bij gepensioneerden en de uitkeringstrekkers in de ziekteverzekering.
Het omgekeerde is volgens Bea Cantillon en Gerlinde Verbist beter, namelijk de lage arbeidsinkomens belasten zoals de werkloosheidsuitkeringen. De belastingen verlagen dus. De armoede onder gezinnen met een arbeidsinkomen zou terugvallen van 1,7 procent naar 0,9 procent.
Beide onderzoekers vinden het ook wenselijk de sociale belastingvoordelen (zoals de verminderingen voor personen ten laste, het huwelijksquotiënt en de aftrek voor de kosten van kinderopvang) om te zetten in sociale uitkeringen.
Strategisch in de fiscale en sociale hervormingen is de gezinsdimensie. De maatschappij individualiseert, dat is de sociale realiteit. Het politieke debat over de fiscale discriminatie van het huwelijk toont dat aan. De fiscaliteit en de sociale zekerheid evolueren in de richting van individuele lasten en baten. Maar volledige individualisering leidt onvermijdelijk tot minder herverdeling en meer inkomensongelijkheid. Een solidaire samenleving moet er rekening mee houden dat de financiële draagkracht van de mensen in belangrijke mate bepaald blijft door het soort samenlevingsverband waarin zij leven.
Als de regering inderdaad de solidaire samenleving wil behartigen, kan minister van Financiën Reynders zijn belastinghervorming niet doorvoeren zonder zijn collega op Sociale Zaken Frank Vandenbroucke. Dat wordt in dit geval dus een uitermate moeilijke combinatie van blauw en rood. Maar Bea Cantillon en Gerlinde Verbist van het Centrum voor Sociaal Beleid bevelen krachtig aan het geheel van sociale, parafiscale en fiscale herverdelingsinstrumenten bij de aangekondigde belastinghervorming te betrekken.
Guido Despiegelaere
