De analyse van de werklast van de magistraten wordt voortgezet': zo begint het onderdeel 'Justitie' in het nieuwe federale regeerakkoord. De bedoeling is, zo gaat het verder, om het wettelijke kader waarbinnen magistraten en gerechtspersoneel nu werken te vervangen door 'een wettelijk allocatiemodel dat een objectieve en dynamische verdeling van de middelen over de rechtbanken en parketten mogelijk maakt, in functie van de werklast'.
...

De analyse van de werklast van de magistraten wordt voortgezet': zo begint het onderdeel 'Justitie' in het nieuwe federale regeerakkoord. De bedoeling is, zo gaat het verder, om het wettelijke kader waarbinnen magistraten en gerechtspersoneel nu werken te vervangen door 'een wettelijk allocatiemodel dat een objectieve en dynamische verdeling van de middelen over de rechtbanken en parketten mogelijk maakt, in functie van de werklast'. Hoe kan zo'n werklastanalyse eruitzien? Knack vroeg aan de Leuvense juristen Paul Van Orshoven en Benoit Allemeersch om een voorzet te geven, met zes cruciale vragen als basis. In 1953 is wettelijk bepaald hoeveel personeel de rechterlijke macht heeft in een vast kader per rechtbank, hof en parket. Er zijn ongeveer 2600 magistraten, maar niet overal is het nodige personeel aanwezig: ongeveer 270 posten zijn niet ingevuld, onder meer door bezuinigingen. Volstaat dat? Uit het recentste rapport van de Raad van Europa (2020) blijkt dat België 13,3 beroepsmagistraten per 100.000 inwoners heeft. Dat is ongeveer evenveel als Nederland en Zwitserland, maar minder dan Luxemburg (36) en Oostenrijk (27). 'België fietst keurig mee in het West-Europese peloton', zegt Benoit Allemeersch. We liggen voor op landen als Frankrijk (10), Spanje (11) of Denemarken (6). Met het ondersteunende personeel voor de magistraten (44,6 per 100.000 inwoners) doen we het zelfs beter dan het West-Europese gemiddelde. Ook voor de staande magistratuur (parketmagistraten die onder meer misdrijven opsporen en vervolgen) valt de Europese vergelijking mee. Ons land staat op de zevende plaats met 7,6 parketmagistraten per 100.000 inwoners. Portugal, Noorwegen en Denemarken doen beter; Duitsland, Nederland en Frankrijk moeten het stellen met minder. Enkele hoge magistraten verklaarden recent in Knack dat er in België eigenlijk genoeg magistraten zijn... zolang ze allemaal actief zijn. Ziekteverzuim blijkt een onderschat probleem dat volgens Allemeersch totaal niet aangepakt wordt. 'Als magistraten zwaar ziek worden, belanden ze in een zwart gat. Niemand kijkt nog naar hen om.' De hoogleraar kan hun aantal niet ramen, maar geeft als voorbeeld de Nederlandstalige ondernemingsrechtbank in Brussel, waar in 2019 bijna 20 procent van het personeel langdurig ziek was. En dat is geen uitzondering. Bovendien wordt er misbruik gemaakt van ziekteverzuim. Zo was bij een ondernemingsrechtbank een vrouwelijke magistraat kandidaat-voorzitter. Toen ze naast die promotie greep, ging ze prompt zes maanden met ziekteverlof. Gebeurt dat vaak? Het grote probleem is dat niemand dat precies weet. Ook vakanties zetten een rem op het werk. Het Gerechtelijk Wetboek vermeldt één vakantieperiode, van 1 juli tot 31 augustus. De bedoeling is dat het tempo dan wat lager ligt, zodat iedereen vakantie kan nemen. 'Dat wil dus níét zeggen dat je als magistraat twee maanden met vakantie kunt,' zegt Paul Van Orshoven, 'en toch zijn er magistraten die dat wél doen. Sommige raadsheren zetten van begin juli tot eind augustus geen voet in hun hof. Er zijn ook oneigenlijke vakantieperiodes bij gekomen, zoals de krokus- en de herfstvakantie, de kerst- en de paasvakantie. Dan vinden evenmin zittingen plaats, ook al zegt het Gerechtelijk Wetboek daar niets over.' Allemeersch geeft drie redenen waarom het misloopt. 'Eén: een gebrek aan betrouwbare cijfers, zodat eigenlijk niemand goed weet wie wat doet. Twee: België staat aan de top wat het aantal nieuwe rechtszaken betreft. Drie: het werk wordt niet efficiënt verdeeld en georganiseerd.' Van Orshoven: 'Je kunt het werk pas efficiënt verdelen als je de werklast kent. De wetgever heeft dat opgelost met de kaders per rechtbank, hof en parket, maar die zijn niet gebaseerd op een objectieve behoeftemeting. Ze zijn een combinatie van intussen achterhaalde parameters, nattevingerwerk, invloed van lobbying en de beruchte wafelijzerpolitiek.' 'Ik heb ooit gekscherend gezegd dat de kaders voor sommige rechtbanken blijkbaar deels gebaseerd zijn op hun hoogte ten opzichte van de zeespiegel: hoe hoger, hoe vetter het kader. (lacht) Franstalige rechtbanken hebben in verhouding ook meer personeel dan Nederlandstalige. En de top van piramide is om politieke redenen paritair samengesteld. Het Hof van Cassatie telt vijftien Franstalige en vijftien Nederlandstalige raadsheren, terwijl zowat één derde van de zaken Franstalig is en twee derde Nederlandstalig.' 'De wettelijke kaders zijn ook nogal ruim bemeten. Denemarken doet het met de helft minder personeel per hoofd van de bevolking, en daar heb je binnen het halfjaar een uitspraak. In België moet je vaak lang wachten, in beroep soms vijf jaar op een arrest.' In het pas gepubliceerde rapport van de Raad van Europa over justitie staat België in 2020 op de eerste plaats met 6,7 ingeleide rechtszaken per 100.000 inwoners, net voor Roemenië (6,4). IJsland volgt als derde al op grote afstand (5,8). In Frankrijk gaat het om 2,2 zaken en in Nederland om 0,8 zaken. Finland sluit de rij met 0,1 rechtszaken per 100.000 inwoners. Volgens Benoit Allemeersch bewijzen de cijfers een overconsumptie: de Belg stapt te snel en te vaak naar de rechter. 'Niemand in ons land heeft daar een verklaring voor. De kraan staat wagenwijd open en we weten niet waar het lek zit, en evenmin waar al dat water vandaan komt. Dat is onaanvaardbaar.' De Belgische overheid geeft volgens Allemeersch zelf het slechte voorbeeld. 'Zij is de grootste klant van justitie. Een voorbeeld is de invordering van boetes, niet-betaalde sociale bijdragen en belastingen. Er zijn advocaten die voor Brusselse gemeenten jaarlijks duizenden rechtszaken aanspannen voor onbetaalde parkeerboetes. De gemiddelde boete is 25 euro. Zo'n zaak voor de rechtbank brengen, kost gemiddeld tot 300 euro per boete. Bovendien betaalt een groot deel van de veroordeelden ze niet, vaak omdat ze het geld niet hebben. Jaarlijks gaat het om vele tienduizenden zaken. Tel uit wat dat aan geld en middelen kost.' De vorige minister van Justitie, Koen Geens (CD&V), wilde iets doen aan enkele misstanden via het systeem van 'invordering van onbetwiste geldschulden': het zogenoemde betalingsbevel, waarbij een gerechtsdeurwaarder achterstallige bedragen kan invorderen zonder tussenkomst van een rechtbank. Dat systeem is goedkoper en efficiënter, maar blijft jammer genoeg beperkt tot vorderingen tussen bedrijven. Van Orshoven juicht toe dat de regering-De Croo de mensen en middelen wil verdelen naargelang de echte werklast én de prestaties. 'De rechters hebben zelf een indrukwekkende werklastmeting uitgevoerd: ze hebben geschat hoeveel uur werk een bepaald soort zaken gemiddeld kost. Het is wellicht overdreven om, zoals die meting uitwijst, voor echtscheidingen met onderlinge toestemming 10 uur te tellen en voor andere echtscheidingen 20 uur. Maar de onderlinge verhouding tussen verschillende soorten werk lijkt wel te kloppen. Je moet dus alléén die verhouding bekijken en gevraagde uren omzetten in punten of werklasteenheden. Binnengekomen en afgehandelde zaken worden dan geturfd en vermenigvuldigd met hun puntenwaarde. Op basis van die optelsom kun je de enveloppe van middelen en mensen verdelen. En in een dynamisch model moet je ze ook op gezette tijden herverdelen.' 'Uiteraard moet dat allemaal gebeuren onder grondige externe controle. Vergeet dus niet de output te verrekenen - anders verdeel je middelen om een klus te klaren, zonder dat die klus noodzakelijk tijdig geklaard wordt.' Van Orshoven vertelt het verhaal van een vrederechter die in de jaren tachtig voor elke 'onnozelste tussenkomst' een nieuw vonnis maakte. 'Bijvoorbeeld om partijen op te roepen of de zaak even uit te stellen, maakte hij telkens een apart vonnis. Waarom? Omdat hij op basis van het aantal vonnissen extra griffiepersoneel toegewezen kreeg.' Nee, en iedereen binnen justitie weet dat. Er zijn anekdotes genoeg over rechters die op woensdagmiddag een kookcursus volgen en op vrijdag gaan golfen - want er zijn vaak toch maar twee zittingen per week, vaak gaat het bovendien om routinewerk. Het rapport 'Justitie in cijfers' van de federale overheidsdienst Justitie vermeldt hoeveel nieuwe zaken rechtbanken jaarlijks behandelen. In het recentste overzicht (over de periode 2013-2017) is de rode draad dat het in bijna alle rechtbanken daalt. Een verklaring wordt niet gegeven, maar de dalende criminaliteit lijkt een logische oorzaak te zijn. De voorbije twintig jaar nam het aantal geregistreerde misdrijven af met nagenoeg een kwart, van 1.002.087 in 2000 naar 878.354 in 2019. Maar ook al hoeven parketten en rechtbanken minder dossiers te behandelen, het aantal magistraten blijft gelijk. Andere voorbeelden? Het aantal nieuwe zaken bij de vredegerechten is spectaculair gedaald, van ongeveer 745.000 in 2015 naar 415.000 in 2019. Dat heeft alles te maken met een verschuiving van bevoegdheden richting familierechtbanken en de overheveling van kleine commerciële geschillen naar ondernemingsrechtbanken. Maar het aantal vrederechters is vrijwel gelijk gebleven: zij zijn voor het leven benoemd, en vacatures worden ook nog altijd ingevuld. Bij de politierechtbanken daalde het aantal zaken van 261.000 naar 234.000. Bij de arbeidsrechtbanken daalde het van 103.598 naar 62.569. Bij de rechtbanken van eerste aanleg van 128.645 naar 118.653. Het aantal burgerlijke zaken bij de hoven van beroep daalde van 17.592 naar 15.118. Natuurlijk lopen niet alle magistraten de kantjes eraf. 'Ik ken veel rechters die keihard werken,' zegt Paul Van Orshoven, 'maar het werk is - alweer - zeer ongelijk verdeeld. Die ongelijkheid moet je horizontaal en verticaal bekijken. Horizontaal zijn er onevenwichten tussen vredegerechten, politierechtbanken, arbeidsrechtbanken, rechtbanken van eerste aanleg en hun verschillende rechters. Verticaal zijn er onevenwichten tussen rechtbanken, hoven van beroep en arbeidshoven. Familierechters of jeugdrechters worden overspoeld, terwijl hun collega's van de beroeps- en arbeidshoven veel meer tijd hebben om dossiers af te werken. Ook tussen die verschillende raadsheren zie je onevenwichten. Ooit vertelde de toenmalige eerste voorzitster van het hof in Bergen me: "Wij behandelen elke zaak met drie raadsheren, want we hebben volk genoeg."' Van Orshoven zegt onomwonden dat veel raadsheren een halftijdse baan hebben en voor de rest veel andere zaken doen, zoals doceren aan de universiteit. 'Er valt iets voor te zeggen dat hoge magistraten hun deskundigheid ook op andere manieren met de gemeenschap delen, maar velen houden het gewoon bij hun voltijds betaalde halftijdse job.' Van Orshoven: 'Op een studiedag beweerde de toenmalige voorzitter van het hof van beroep in Antwerpen: "Een splitsing van kamers met drie raadsheren is niet nodig, want wij leveren per raadsheer zo'n 100 tot 150 arresten per jaar af." Ik heb nadien vastgesteld dat het er gemiddeld 93 waren, maar goed. Die voorzitter zei dat een arrest zowat een halve dag werk kostte. Ik rekende hem voor dat zijn magistraten dus maar 50 à 75 werkdagen per jaar nodig hadden. Hij repliceerde dat de werkweek tien halve dagen omvatte, waarvan de helft voor de voorbereiding van zittingen en de zittingen zelf. De andere vijf halve dagen schreven ze arresten. "Tja," zei ik, "dat komt dus neer op vijf arresten per week, wat nog maar 20 à 30 werkweken oplevert, terwijl een normaal werkjaar toch zo'n 48 werkweken telt." Op die opmerking kwam geen repliek meer.' Benoit Allemeersch is het eens met zijn collega. Hij leest in de cijfers van het College van de Hoven en Rechtbanken dat de hoven van beroep in 2019 een kleine 35.000 dossiers hebben behandeld. 'Als je weet dat de raadsheren van die hoven goed zijn voor 15 procent van het totale aantal zaken, lijkt mij het personeel toch flink oververtegenwoordigd.' Bovendien hebben enkele initiatieven van minister Geens voor een daling gezorgd van de werklast bij de hoven van beroep. Er bestaan ook grote verschillen tussen de hoven van beroep. Een aantal jaar geleden werd een proefproject opgezet met de hoven van Bergen en Antwerpen. Toen bleek dat ze in Bergen, vergeleken met Antwerpen, per magistraat zowat de helft van het aantal arresten produceerden, is het proefproject een stille dood gestorven. Ook arbeidshoven en -rechtbanken hebben volgens professor Allemeersch disproportioneel minder werk. 'Je kunt de arbeidsrechtbanken het best met de ondernemingsrechtbanken vergelijken. Er zijn 330 beroepsrechters in de eerste groep en 128 in de tweede. In 2019 rapporteerde justitie 46.000 nieuwe zaken voor de arbeidsrechtbanken en 106.000 voor de ondernemingsrechtbanken. De verhouding van het aantal nieuwe zaken per magistraat is dus ongeveer 140/1 voor de eerste groep en 828/1 voor de tweede.' Volgens Allemeersch komt dat vooral door het gelobby van sociale partners en parlementsleden toen de personeelskaders werden vastgelegd. 'De overheid heeft die hoven en rechtbanken goed bevolkt, met als argument: "Als burgers jaren moeten wachten op een oplossing door een tekort aan rechters, is de arbeidsbescherming niets waard." De prijs daarvan is dat een werknemer die te weinig vakantiegeld krijgt juridisch beter beschermd wordt dan het slachtoffer van een geweldsmisdrijf.' Mogelijk niet. De nieuwe regering heeft in ieder geval beslist om de budgetten flink te verhogen. Het zal wellicht over enkele honderden miljoenen gaan. Toch leert een vergelijking met wat andere Europese landen uitgeven aan de rechterlijke orde dat België, volgens Benoit Allemeersch, niet de verwaarloosde pauper is. 'Uit cijfers van de Europese Commissie blijkt dat België met uitgaven voor de rechterlijke orde, inclusief juridische bijstand, in verhouding tot het aantal inwoners boven het Europese gemiddelde scoort. We doen wat onder voor landen als Luxemburg, Duitsland, Zweden, Oostenrijk en Nederland, maar presteren een stuk beter dan Italië, Finland, Spanje, Denemarken, Frankrijk en Portugal.' 'De behoeften zullen altijd groot en de middelen altijd schaars zijn', zegt Paul Van Orshoven. Het probleem van de Belgische justitie is niet alleen dat de beschikbare middelen niet goed verdeeld zijn: ze worden ook niet zo goed besteed. Volgens Allemeersch valt er winst te rapen bij de federale overheidsdienst Justitie zelf. 'In 1999 startte de regering-Verhofstadt de Copernicushervorming van de overheidsdiensten. Het doel was om efficiënter te werken. Onder meer de FOD Sociale Zaken heeft daar de vruchten van geplukt, maar bij de FOD Justitie zijn ze zelfs nooit begonnen met die hervorming. Ze is stopgezet door Laurette Onkelinx (PS), minister van Justitie in de regering-Verhofstadt II.' Nog een mogelijke winstpost is volgens Allemeersch het beheer van de honderden gerechtsgebouwen. 'Er zijn er niet alleen veel te veel, zoals het gerechtsgebouw in Oostende - een gevolg van de beruchte wafelijzerpolitiek. Ze zijn vaak ook in slechte staat, zoals het gebouw van het hof van beroep in Antwerpen, dat haast op instorten staat. Justitie verliest jaarlijks miljoenen euro's aan stookkosten voor die verouderde panden. Toen Annemie Turtelboom (Open VLD), minister van Justitie in de regering-Di Rupo, besliste om enkele rechtbanken te laten fuseren, kon dat alleen als alle gebouwen in gebruik bleven, ook al was dat gebruik almaar beperkter. In West-Vlaanderen alleen al staan er gerechtsgebouwen in Veurne, Kortrijk, Roeselare, Ieper, Oostende en Brugge, de talrijke vredegerechten niet eens meegeteld. Sommige worden nauwelijks gebruikt. Nederland heeft op dat vlak lichtjaren voorsprong.' Volgens Benoit Allemeersch stoten hervormingspogingen op een beperkte groep magistraten die bang zijn dat ze anders zouden moeten gaan werken. 'Zij wijzen naar de oude kaders: de regering moet gewoon zorgen dat het wettelijke bepaalde aantal magistraten voorhanden is en verder niet te veel vragen stellen. Ze beroepen zich op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht. Dat grondwettelijke principe mag inderdaad niet in het gedrang komen, maar onafhankelijkheid en autonomie zijn twee verschillende zaken. Magistraten hebben een grote autonomie. Ze werken vaak alleen, en die behoudsgezinde magistraten zien elke inmenging in hun manier van werken als een aanslag op hun rechterlijke onafhankelijkheid. Onterecht. Hun signaal is: laat ons met rust. Daarom zien ze een werklastmeting als een indringing, niet als een hulpmiddel.' Een diepgaande hervorming van de dagelijkse werking en organisatie van de magistratuur heeft ook volgens Paul Van Orshoven niets te maken met haar onafhankelijkheid. 'Volgens de Grondwet bestaat die onafhankelijkheid voor de beslechting van de rechtsgeschillen. Met de individuele beslissing van een rechter heeft niemand zich te bemoeien, maar dat slaat dus niet op de organisatie van het werk. Op dat vlak is de wetgever baas. Hij kan nieuwe regels opleggen en bepalen hoeveel personeel en middelen worden verdeeld. We weten al decennia dat het bijzonder moeilijk is om dat door de strot te duwen van een magistratuur die het niet zien zitten. Magistraten huiveren ervoor om het puur operationele beheer uit handen te geven. Waarom zou een korpschef zich moeten bezighouden met het aankoopbeleid van bijvoorbeeld wc-papier en toner voor printers? Laat die organisatorische en logistieke kwesties over aan daarvoor opgeleide managers.' Toch is Van Orshoven hoopvol. 'De nieuwe generatie magistraten zal het gaandeweg vanzelfsprekend vinden dat hun inhoudelijke werk losstaat van organisatorisch management. Max Planck, de Duitse Nobelprijswinnaar en bedenker van de kwantumtheorie, zei ooit dat nieuwe theorieën de wereld niet zozeer veroveren omdat hun tegenstanders overtuigd worden, maar omdat die tegenstanders uitsterven.' Het resultaat van een adequate werklastmeting zou kunnen zijn dat magistraten die manifest te weinig doen meer werk zouden krijgen. Of dat bijvoorbeeld rechtbanken in Luik, Bergen of Brussel personeel moeten afstaan aan collega's in Antwerpen - uiteraard macro-economisch bekeken, door 'daar' geen vacature meer uit te schrijven en 'hier' wel nog een. Ook daarom ligt een werklastmeting zeer gevoelig, ook communautair. Het is een potje dat velen liever gedekt houden. Van Orshoven: 'Een correct allocatiemodel zou werken als een "onzichtbare hand", in die zin dat iedereen aan de slag moet. Dan zal wellicht een tandje moeten worden bijgezet door hier en daar extra zittingen te organiseren. Om een vonnis te vellen, moet een zaak in beraad worden genomen. Daarvoor moeten de debatten gesloten zijn. Om ze te sluiten, moeten ze eerst hebben plaatsgehad. En om ze te laten plaatsvinden, heb je een zitting nodig. De korpschef bepaalt hoeveel zittingen er zijn en in welke kamer. Op elke zitting wordt een aantal zaken gefixeerd, zoals dat heet, en worden er enkele uitgesteld; enkele routinevonnissen worden geveld, en een paar zaken worden behandeld en in beraad genomen. Als er extra zaken komen, organiseren ze geen extra zittingen en wordt de wachtrij gewoon langer. Veel rechtbanken zouden het aantal zittingen kunnen opdrijven. Het staat zelfs in het Gerechtelijk wetboek dat ze dat móéten doen wanneer "de behoeften van de dienst" dat vragen. Maar ze doen het niet. Ze zeggen dat de wetgever dan maar in meer magistraten moet voorzien - en dus de kaders dus vergroten. Zo blijf je bezig.' Benoit Allemeersch vreest dat de afschaffing van de oude wettelijke kaders moeilijk te realiseren is. 'De weerstand is groot. Ik denk dat de nieuwe minister van Justitie de werklastmeting gebruikt om het College van de Hoven en Rechtbanken onder druk te zetten. Vincent Van Quickenborne (Open VLD) wil moderniseren, maar als de magistraten blijven tegenwerken, dreigt hij met nog iets anders: de afschaffing van de kaders. Hij heeft daarvoor wel een parlementaire meerderheid nodig. De afschaffing zou betekenen dat de rechtbanken en hoven het moeten doen met de magistraten die er op dat moment zijn. Ze zullen moeten hopen dat de minister elke magistraat die met pensioen gaat nog zal vervangen. Als je weet dat er de komende zeven jaar ongeveer duizend magistraten met pensioen zullen gaan, hangt dat dreigement als een zwaard van Damocles boven hun hoofden.' Van Orshoven is iets optimistischer. 'Er is een evolutie bezig bij de jongere generatie magistraten. Ze ziet met lede ogen aan dat sommige oudere collega's er de kantjes af lopen en is doorgaans wel gewonnen voor een dynamisch allocatiemodel. Ik ben ervan overtuigd dat de magistraten van het College van de Hoven en Rechtbanken het regeerakkoord hebben gelezen, en dat zij al hard aan het werk zijn om zelf zo'n model uit te werken. Het College kan dan zelf, ook in andere opzichten, de rol van crisis-manager voor justitie opnemen. Van niet-magistraten wordt die rol toch niet getolereerd.