‘Waarheen met de fusies van lokale besturen?’

‘Hoe moeten we een fusie zoals die tussen Mechelen en Boortmeerbeek beoordelen in de context van de ‘interne staatshervorming’ die de Vlaamse Regering wil doorvoeren?’, vragen Ben Derudder en Trui Steen van de KU Leuven. ‘De aanrollende fusiegolf dreigt uit te monden in een uitdieping van wat men probeert terug te dringen: bestuurlijke verrommeling.’

Bart Somers (Open VLD) mocht eerder deze week schijnbaar twee keer tevreden zijn met de aangekondigde fusie tussen Mechelen en Boortmeerbeek. Als titelvoerend burgemeester van Mechelen kon hij uitpakken met de schuldverlichting verbonden aan de fusie, en dat naast een resem andere financiële en bestuurlijke voordelen. Als Vlaams minister van Binnenlands Bestuur kon hij de fusie dan weer aangrijpen om aan tonen dat dit proces eindelijk onder stoom komt. Er zijn inmiddels behoorlijk wat concrete fusieplannen en de geruchtenmolen doet vermoeden dat er nog heel wat in aantocht zijn. Wie met wie, het beroert zowat overal de gemoederen.

Politici die twee petten dragen, het is zelden een goed idee. Twee weken geleden bekrachtigde de Vlaamse Regering het voorstel van minister Somers om een fusieoperatie tussen gemeenten met samen meer dan 100.000 inwoners de kans te geven om districten op te richten. Meteen daarna verzilvert het Mechelse stadsbestuur van titelvoerend burgemeester Somers die kans. Het nogal realistische vermoeden van een intern één-tweetje is minstens ongelukkig te noemen. Wij willen ons hier echter op een andere kwestie richten: hoe moeten we een fusie zoals die tussen Mechelen en Boortmeerbeek beoordelen in de context van de ‘interne staatshervorming’ die de Vlaamse Regering wil doorvoeren?

Die ‘interne staatshervorming’ is onderdeel van een meer omvattende hervorming van het Vlaamse bestuurlijke landschap. In ruimtelijke termen is er sprake van twee cruciale dimensies. Ten eerste zijn er de fusies, die moeten leiden tot een kleiner aantal lokale besturen die slagkrachtiger zijn en zo beter werk kunnen maken van de verdere professionalisering van hun dienstverlening. Ten tweede zijn er de referentieregio’s, die de vele intergemeentelijke samenwerkingen ruimtelijk op elkaar moeten afstemmen om de transactiekosten verbonden met samenwerking te doen dalen. Fusies en referentieregio’s delen in principe dezelfde metadoelstellingen: vereenvoudiging, coherentie, efficiëntie. Een fusie tussen Mechelen en Boortmeerbeek roept in dat licht twee vragen op.

Een eerste vraag heeft betrekking op het gebrek aan richtinggevend kader voor fusies. Lokale besturen hebben de vrije hand in de keuze van hun fusiepartner. Een kleiner aantal lokale besturen is naar verluidt geen doel op zich, maar eerder een middel om een doel te bereiken. Maar wat is dat doel nu concreet? Dat is eigenlijk niet erg duidelijk. Er wordt geschermd met termen als slagkracht en professionalisering, maar in de praktijk maken lokale besturen gewoon zelf uit wat ze belangrijk vinden bij een fusie. Daar is natuurlijk wel iets voor te zeggen, want gedwongen huwelijken zijn uiteraard ook niet noodzakelijk ideaal.

Maar de gevolgen van die vrijblijvendheid doen al wel eens wenkbrauwen fronsen. Alle fusies in de vorige legislatuur waren tussen niet-stedelijke lokale besturen die een CD&V-burgemeester hadden. Boortmeerbeek is de enige gemeente waar Mechelen gesprekken mee aanknoopte waar er ook een Open VLD-burgemeester is. De burgemeester van Alken stelde voor om de gemeentegrenzen van Wellen te hertekenen om op die manier te beantwoorden aan een van de weinige voorwaarden die aan fusies worden gesteld: dat de gemeenten aan elkaar grenzen. Er hangt in de praktijk al wel eens een geur van dorpspolitiek aan de theoretische discussies over slagkracht en professionalisering.

De gevolgen voor de hertekende Vlaamse kaart worden ondertussen duidelijk. Van een mogelijke superfusie in het zuiden van Oost-Vlaanderen (Oudenaarde, Kluisbergen, Kruisem en Wortegem-Petegem) tot het aanhaken van randgemeenten bij een grote stad met een reeds bestaande districtwerking (Borsbeek bij Antwerpen), en van gemeenten die fuseren omwille van een vermeend gedeelde ‘mentaliteit’ waarbij de ondertoon anti-stedelijk is (Wachtebeke en Lochristi) tot de creatie van een grotere stad die echter meteen weer wordt gedesaggregeerd in een groter aantal districten (Boortmeerbeek bij Mechelen met de creatie van ‘Landelijk Mechelen’ aan de westrand): een heldere, overkoepelende logica die aangeeft waar we naartoe willen, die ontbreekt. Dit gebrek aan coherentie wordt uitgediept doordat lokale besturen ondertussen de vlucht vooruit nemen: liever nu de illusie van een ‘objectieve’ keuze hooghouden dan achteraf voor een voldongen feit te komen staan.

Dit leidt ons naar de tweede vraag, die rond de verhouding tussen gemeentefusies en de referentieregio’s. De creatie van die referentieregio’s moet de bestuurlijke chaos aanpakken in beleidsdomeinen die individuele gemeenten overstijgen, maar waarvoor Vlaanderen/provincies zelf te groot zijn (bv. afvalophaling): er zit te weinig ruimtelijke lijn in hoe gemeenten samenwerken, en er zit te weinig ruimtelijke lijn in hoe de Vlaamse Overheid intern is georganiseerd. Een interne staatshervoming geënt op zorgvuldig afgebakende referentieregio’s moet aan deze situatie het hoofd bieden. Lokale besturen worden daarom de komende jaren met zachte en op termijn met iets hardere hand in de ruimtelijke mal van de referentieregio’s geduwd, ook al is het geen formeel bestuursniveau en is de status ervan niet altijd even helder. En de Vlaamse Overheid moet, daar waar mogelijk, haar interne organisatie op die referentieregio’s gaan afstemmen.

Van jongerenorganisaties tot huisvestingsmaatschappijen, buiten de referentieregio-lijntjes kleuren wordt minstens ontmoedigd. De aankondiging van een fusie tussen gemeenten die niet in dezelfde referentieregio en zelfs niet eens in dezelfde provincie liggen gaat uiteraard lijnrecht in tegen deze beleidskeuze: the left hand doesn’t know what the right hand is doing. Nadat de opdeling van Vlaanderen in referentiegio’s eerder al uitmondde in een halfslachtige oplossing omdat er voor Limburg een andere schema werd uitgedokterd, maakt een inter-provinciale fusie de zaak nog wat complexer. Als blijkt dat gemeentefusies over regiogrenzen heen opportuun zijn omdat ze aansluiten bij een overkoepelende logica, dan moeten die uiteraard kunnen. Maar dan rijzen er toch vragen over de afbakening en status van die referentieregio’s, en meer specifiek waarom men bij het uittekenen van de referentieregio’s de provincies en provinciegrenzen ongemoeid liet.

Vlaanderen kan om meerdere redenen een doordachte fusie-operatie en een coherentere regiowerking gebruiken. Maar door een gebrek aan een richtinggevend kader (waar willen we met de fusies naar toe?) en een gebrek aan afstemming tussen beleidslijnen (wat is nu eigenlijk het statuut van de referentieregio’s?) dreigt de aanrollende fusiegolf uit te monden in een uitdieping van wat men probeert terug te dringen: bestuurlijke verrommeling. Volgens titelvoerend burgemeester Somers is de op stapel staande fusie tussen Mechelen en Boortmeerbeek een verhaal met alleen maar winnaars. Die conclusie kan men echter alleen maar trekken als minister Somers duidelijk maakt wat nu eigenlijk de doelstelling is van het spel.

Ben Derudder, Hoogleraar ‘Stedelijke Studies’, KU Leuven Instituut voor de Overheid & Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing, Directeur KU Leuven Urban Studies Institute.

Trui Steen, Gewoon Hoogleraar ‘Bestuurlijke Organisatie van de Overheid’, KU Leuven Instituut voor de Overheid & Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing.