België moet zijn uitgaven voor defensie tegen 2035 optrekken tot 3,5 procent van het bbp. Een enorme inspanning, maar die hebben we al wel eens eerder geleverd, zo blijkt uit onderzoek van Knack. ‘De jarenlange veronachtzaming van defensie maakt de inspanning wel extra pijnlijk’, zeggen specialisten.
De regering-De Wever heeft beslist om de defensie-uitgaven nog dit jaar op te trekken tot 2 procent van het bruto binnenlands product (bbp). België zal zo beantwoorden aan de NAVO-norm, die in 2014 tijdens de NAVO-top in Wales werd vastgelegd. Destijds had premier Elio Di Rupo (PS) beloofd dat ons land tegen 2024 2 procent van het bbp zou besteden aan defensie.
In 2014 besteedde ons land maar 0,97 procent van het bbp aan defensie, wat betekende dat het budget verdubbeld moest worden. Vorig jaar zaten we op 1,29 procent, nog ver onder de beoogde 2 procent. In het regeerakkoord van de regering-De Wever was voorzien om de 2 procentnorm tegen ‘uiterlijk 2029’ te behalen, maar onder druk van de NAVO-lidstaten die België ervan beschuldigen een freerider te zijn, zal dat dus dit jaar al gebeuren. Dat betekent een extra inspanning van pakweg 4 miljard euro, een aanzienlijke som voor een land in een penibele financiële situatie.
Ondertussen werd tijdens de NAVO-top van vorige maand in Den Haag een nieuwe, ambitieuzere norm afgesproken: tegen 2035 moeten de lidstaten 5 procent van hun bbp aan defensie besteden. Dat percentage is opgesplitst in 3,5 procent voor ‘harde defensie’, zoals wapens, munitie, soldaten en militaire infrastructuur, en 1,5 procent voor ‘bredere defensiegerelateerde uitgaven’, zoals cyberveiligheid, maatschappelijke weerbaarheid en civiele infrastructuur (bijvoorbeeld wegen, bruggen en spoorlijnen die geschikt zijn voor militair gebruik). Die nieuwe doelstelling zet België voor een nog grotere budgettaire uitdaging.
Meer geld voor defensie, maar wat is het plan?
Waarom zo veel geld naar defensie?
De verhoging van het defensiebudget veroorzaakt veel discussie, vooral omdat de overheidsfinanciën van ons land al onder druk staan. ‘5 procent van het bbp is evenveel als wat de Belgische bevolking jaarlijks uitgeeft aan voeding’, aldus econoom Gert Peersman (UGent). ‘Per gezin gaat het om 6000 euro. Ik maak de vergelijking omdat het uiteindelijk de Belgische gezinnen zijn die de extra militaire uitgaven zullen betalen. Het is de koopkracht die we moeten afstaan voor onze veiligheid. Dan moet je je toch de vraag stellen: kan het echt niet met minder?’
‘5 procent van het bbp is evenveel als wat de Belgische bevolking jaarlijks uitgeeft aan voeding. Per gezin gaat het om 6000 euro.’
Dat is natuurlijk een terechte vraag, ook al gaat het ‘maar’ om 3,5 procent pure militaire uitgaven. Is dat te hoog gegrepen? Hebben we al ooit zo veel geld uitgegeven aan defensie? De NAVO zelf beschikt maar over goede cijfers voor de defensie-uitgaven in verhouding tot het bbp vanaf 2008, maar hoe zat het in de decennia daarvoor?
‘Hoe verder je in het verleden teruggaat, hoe moeilijker de cijfers vergelijkbaar zijn’, zegt defensiespecialist Alexander Mattelaer (VUB en Egmont Instituut). ‘De cijfers van de jaren 1960 en daarvoor zijn schimmig.’ Daarom ging Knack zelf op zoek naar hoeveel België in de decennia na de Tweede Wereldoorlog uitgaf aan defensie in verhouding tot het bbp. Dat biedt niet alleen een historisch perspectief, maar helpt ook om te begrijpen hoe haalbaar de huidige en toekomstige NAVO-doelstellingen zijn voor België.
Wat valt onder defensie-uitgaven?
Om te begrijpen hoeveel België aan defensie uitgeeft, is het belangrijk om te weten wat de NAVO precies meetelt. Begrotingsexpert Herman Matthijs (VUB en UGent) legt uit: ‘De NAVO-definitie van de defensie-uitgaven bevatten om te beginnen alle personeelskosten, dus de lonen van militairen en burgers werkzaam bij defensie, inclusief de pensioenen van de gewezen militairen en burgerpersoneel. Ook de aankopen van wapens, munitie, voertuigen, schepen, vliegtuigen en andere militaire uitrusting tellen mee, net als de uitgaven voor operaties in het buitenland, zoals vredesmissies. De kosten voor militaire gebouwen, bases en andere defensie-infrastructuur worden meegerekend.’
Dan zijn we er nog niet, benadrukt Matthijs: ‘In sommige landen tellen ook kosten voor politiediensten met een militair karakter mee, zoals de Koninklijke Marechaussee in Nederland of de Gendarmerie in Frankrijk. In België werd tot 2001 de rijkswacht meegeteld, maar na de fusie met de politie viel dat weg. Andere defensiegerelateerde activiteiten, zoals grensbewaking of kustwacht, kunnen in sommige landen ook meetellen.’ Dat brede spectrum maakt het lastig om defensie-uitgaven precies te vergelijken tussen landen of over de tijd heen, maar het geeft wel een beeld van de complexiteit van de NAVO-norm.
Een blik op het verleden
Het reconstrueren van historische defensie-uitgaven is een uitdaging door gebrekkige data. Via professor Erik Buyst (KU Leuven) en de Nationale Bank verkregen we bbp-cijfers vanaf het einde van de Tweede Wereldoorlog. Voor defensie-uitgaven raadpleegden we de begrotingen van Defensie en de rijkswacht in het Staatsblad voor de jaren 1950, 1955, 1960 en verder per vijf jaar. Een belangrijke kanttekening: pensioenkosten van gewezen militairen en burgerpersoneel konden we niet apart achterhalen, dus de cijfers voor de eerste decennia na de oorlog liggen daardoor iets lager dan de NAVO-definitie.
In 1950 besteedde België 1,95 procent van het bbp aan defensie (leger en rijkswacht, exclusief pensioenen). Matthijs: ‘Dat is dus bijna evenveel als de regering-De Wever tegen het eind van dit jaar wil bereiken.’ In de jaren daarna stegen de uitgaven fors: tot 2,95 procent in 1955 en zelfs 3,63 procent in 1960. Mattelaer legt uit: ‘Na de Tweede Wereldoorlog, toen onze militaire uitgaven vrijwel nihil waren door de bezetting, werd zwaar geïnvesteerd in wederopbouw. België bouwde een leger van zo’n 100.000 militairen en dienstplichtigen, kocht nieuw militair materieel en bouwde kazernes.’
In 1950 besteedde België 1,95 procent van het bbp aan defensie. In de jaren daarna stegen de uitgaven fors: tot 2,95 procent in 1955 en zelfs 3,63 procent in 1960.
Vanaf de vroege jaren 1960 daalden de uitgaven in verhouding tot het bbp, ‘niet zozeer omdat er minder werd uitgegeven,’ aldus Mattelaer, ‘maar omdat de economie sterk groeide en het bbp dus enorm toenam.’ Tussen 1965 en 1975 schommelde het defensiebudget rond 2,5 tot 2,75 procent van het bbp.
Koude Oorlog: piek in uitgaven
Tussen 1975 en 1985 piekten de Belgische defensie-uitgaven volgens NAVO-documenten opnieuw tot 3,1 à 3,3 procent van het bbp. Michelle Haas, onderzoeker Europees defensiebeleid (UGent), legt uit: ‘Dat waren de hoogtijdagen van de Koude Oorlog. Alle Europese landen verhoogden hun defensiebudgetten en België zelfs iets meer dan de andere. Waarschijnlijk heeft dat te maken met de beslissing van de Belgische regering in 1975 om de verouderde F-104 Starfighters te vervangen door F-16’s, die vanaf begin 1979 werden geleverd. Dat was een grote militaire investering.’
Na 1985 nam het defensiebudget weer af. ‘Toen in 1985 Michail Gorbatsjov aan de macht kwam en perestrojka (hervorming) en glasnost (openheid) predikte, kwam er een einde aan de Koude Oorlog’, zegt Tim Haesebrouck, professor internationale politiek (UGent). ‘Alle landen in West-Europa verminderen hun defensiebudgetten, maar als je de Belgische cijfers vergelijkt met die van de ons omringende landen valt op dat België die militaire uitgaven forser verlaagt. Dat gebeurt zeker nadat in november 1989 de Berlijnse Muur valt. Dan is België er snel bij om het zogenaamde vredesdividend te innen: het geld dat we niet meer aan defensie hoeven uit te geven, wordt aan andere zaken besteed, zoals sociale uitgaven.’
Besparingen en de euro
België ging steeds minder aan defensie besteden. In 1990 bedroegen de defensie-uitgaven nog 2,4 procent van het bbp, in 1995 daalden ze naar 1,5 procent en rond de eeuwwisseling naar 1 procent. ‘Zeker ook om budgettaire redenen’, zegt Matthijs. ‘Begin 1992 ondertekende de Belgische regering het Verdrag van Maastricht, waarin de voorwaarden stonden waaraan we tegen 1997 moesten voldoen om tot de euro te mogen toetreden. Het ging onder meer over een maximale staatsschuld van 60 procent en de beperking van het begrotingstekort tot 3 procent van het bbp. Defensie was een makkelijke post om op te besparen.’
‘Door het Verdrag van Maastricht moest het begrotingstekort tegen 1997 onder 3 procent van het bbp blijven. Defensie was dan een makkelijke post om op te besparen.’
‘Het einde van de Koude Oorlog viel ook samen met de omvorming van het unitaire België tot een federale staat bestaande uit gemeenschappen en gewesten’, zegt Mattelaer. ‘De Bijzondere Financieringswet van 1989 regelde de geldstromen van de federale overheid naar de regio’s en de opeenvolgende staatshervormingen gaven een almaar groter deel van de bevoegdheden en de fiscale inkomsten aan de deelstaten. Het gevolg was dat de federale overheid door de gestage groei van de sociale uitgaven en dotaties aan de deelstaten steeds minder centen overhield voor de eigen kerntaken, zoals defensie. Decennialang ging dit proces gepaard met een structurele onderfinanciering van defensie.’
Afschaffing dienstplicht en fusie rijkswacht
Door de opschorting van de dienstplicht in 1994 viel ook een grote uitgavenpost weg. Mattelaer: ‘België telde in die tijd zo’n 92.000 actieve militairen, waarvan 36.000 dienstplichtigen. We waren een van de eerste Europese landen die besloten dat jongens in ons land niet meer naar het leger hoefden te gaan. Dat was strategisch logisch, omdat een territoriale oorlog niet meer werd gevreesd, maar budgettaire motieven speelden zeker mee: niet alleen de soldij voor de dienstplichtigen viel weg, maar er kon meteen ook bespaard worden op kazernes, uitrusting, catering en noem maar op.’
Haesebrouck: ‘En dan zie je dat de binnenlandse budgettaire logica steeds belangrijker wordt. Begin jaren negentig besliste de Belgische regering om het defensiebudget in reële termen te bevriezen tot eind jaren negentig. Dat betekent dat je daaraan minder gaat uitgeven, want je volgt de inflatie niet. Er zijn toen bepaalde capaciteiten afgebouwd die minder logisch waren dan het opschorten van de dienstplicht, zoals de luchtafweer: begin jaren 1990 werd het Nike Hercules-systeem uitgefaseerd en begin 2000 het HAWK-systeem. In andere landen werden ter vervanging Patriots aangeschaft, België deed dat niet. Sindsdien hebben we geen luchtafweersysteem meer.’
Ook belangrijk in de daling van onze NAVO-cijfers is de fusie tussen politie en rijkswacht, die in 2001 plaatsvond. Matthijs: ‘De rijkswacht werd tot dan toe door de NAVO meegeteld bij onze militaire uitgaven. In 1995 was de rijkswacht nog goed voor zo’n 20 procent van het defensiebudget volgens NAVO-definitie, of pakweg 0,30 procentpunt van onze defensie-uitgaven in verhouding tot ons bbp. Na de fusieoperatie en de demilitarisering van de rijkswacht viel dat weg.’
Dreiging Rusland en terrorisme
Ook deze eeuw ging de afbouw van onze defensie-uitgaven verder. Matthijs: ‘In 2014 werd op de NAVO-top in Wales afgesproken om de dalende trend in de defensie-uitgaven, die in zowat alle lidstaten te zien was, om te buigen. België ging akkoord om in 2024 af te kloppen op 2 procent van het bbp. Men kwam tot die afspraak omdat men bezorgd was over de veranderende veiligheidssituatie, met name door de Russische annexatie van de Krim en de toenemende terroristische dreiging.’
De meeste landen hebben hun defensie-uitgaven toen ook geleidelijk opgetrokken. België deed dat niet, integendeel: in 2014 haalden we 0,97 procent van het bbp en tot 2019 hebben we dat zelfs afgebouwd naar 0,89 procent. Mattelaer: ‘Dat was een bewuste beleidskeuze: in 2014 is er in het regeerakkoord van de regering-Michel afgesproken dat er op termijn meer geld zou gaan naar defensie, maar dat men eerst toch nog even zou doorgaan met besparen. Je ziet dus dat België met opzet blind blijft voor de veranderende geopolitiek omstandigheden en dat men het opdrijven van de defensie uitgaven uitstelt vanuit budgettaire overwegingen.’
In 2016 raakte de regering-Michel het eens over de strategische visienota voor het Belgische leger van minister van Defensie Steven Vandeput (N-VA). Daarin staat dat het defensiebudget tegen 2030 zou verhoogd worden tot 1,3 procent van het bbp, dus nog steeds ver onder de in Wales afgesproken 2 procent. Voorts sprongen toen twee contracten in het oog: de aankoop van F-35 gevechtsvliegtuigen ter vervanging van de F-16’s en de aanschaf van mijnenjagers.
‘Die contracten zien we vanaf 2020 in de defensie-uitgaven’, zegt Mattelaer. ‘Ze klimmen dan van 0,89 procent van het bbp opnieuw boven de 1 procent in 2020.’ Haas: ‘2020 is inderdaad een keerpunt, maar het Belgisch defensiebudget groeit slechts marginaal. Toen Rusland in 2022 zijn grootschalige invasie van Oekraïne lanceerde, besteedde België nog altijd slechts 1,18 procent van zijn bbp aan defensie.’
Pijnlijke inspanning
Vorig jaar gaven we volgens de NAVO 1,29 procent van het bbp uit aan defensie en in het regeerakkoord van de regering-De Wever was sprake om dat tegen 2029 op te trekken tot 2 procent. Ook al zag iedereen dat de NAVO-lidstaten hun defensiebudget snel zouden verhogen naar 2,5 procent of meer.
Mattelaer: ‘Minister van Buitenlandse Zaken Maxime Prévot (Les Engagés) is in mei van dit jaar nog naar de voorbereidende NAVO-vergadering in Antalya vertrokken met het idee dat België het optrekken van het defensiebudget tot 2 procent op de lange baan kon schuiven. Maar hij is daar tot de vaststelling gekomen dat die positie van België totaal onhoudbaar was, de verwijten van de andere lidstaten klonken te luid. Toen is duidelijk geworden dat België niet anders kon dan snel het defensiebudget op te trekken.’
Matthijs: ‘Het is nog steeds onduidelijk hoe de regering die verhoging zal financieren. Er wordt gesproken over 1,2 miljard aan belastingen op de bevroren Russische activa bij Euroclear en 500 miljoen euro uit een uitzonderlijk dividend van de staatsbank Belfius, maar dan kom je nog niet aan de 4 miljard. De kans is reëel dat de rest wordt toegevoegd aan de staatsschuld.’
‘Omdat we het optrekken van de defensiebudgetten langer hebben uitgesteld dan andere NAVO-lidstaten, moeten we nu van veel verder komen.’
‘Omdat we het optrekken van de defensiebudgetten langer hebben uitgesteld dan andere NAVO-lidstaten moeten we nu van veel verder komen’, zegt Mattelaer. ‘Peersman heeft gelijk als hij zegt dat het verhogen van het defensiebudget voor België een zware inspanning is. Maar als we vergelijken met andere landen moeten we ook vaststellen dat we nog steeds maar het minimum minimorum doen. Duitsland bijvoorbeeld wil zijn defensie-inspanning opdrijven tot 3,5 procent in 2029. We blijven dus achterophinken bij andere NAVO-lidstaten.’
‘Die 3,5 procent van het bbp voor pure defensie-uitgaven lijkt vandaag ver buiten het Belgische bereik te liggen’, zegt Matthijs. ‘Maar in de jaren 1980 kon België wel 3 procent uittrekken voor defensie en als we nog verder teruggaan in de tijd, rond 1960, was dat zelfs 3,50 procent.’ Haas, Haesebrouck, Mattelaer en Matthijs zijn het eens: ‘België heeft defensie decennialang veronachtzaamd en dat maakt de inspanning die vandaag moet worden geleverd wel extra pijnlijk.’
