‘Nederlandse regering maakt miljarden vrij voor stikstofbeleid, maar er vallen lijken uit de kast’

‘Een rechterlijke uitspraak uit Nederland over een biomassa-centrale zet stikstof- en klimaatdebat verder op scherp’, schrijft milieujurist Hendrik Schoukens. ‘De tijd zal uitwijzen of de Vlaamse Regering de vele wolfijzers en schietgeweren die het Nederlandse stikstofbeleid dwarszitten, alsnog kan onschadelijk maken.’

Terwijl in Vlaanderen een politiek akkoord over het stikstofthema voor eind 2021 onmogelijk bleek, lijkt Nederland wel door te duwen. Maar schijn bedriegt. Hoewel de nieuwe Nederlandse regering miljarden vrijmaakt voor zijn nieuwe stikstofbeleid, vallen er in de Nederlandse rechtbanken heel wat onverkwikkelijke ‘stikstoflijken’ uit de kast. En die uitspraken bevatten enkele wijze lessen voor het toekomstige Vlaamse stikstofbeleid. Met als uitsmijter één recent arrest dat ook enkele interessante passages over het klimaat bevat.

Programma op krediet

Sinds enkele jaren weten we dat het wedervaren van het Nederlandse stikstofbeleid in de rechtbank ook voor Vlaanderen niet zonder gevolgen blijft. Voor de snelle vergeter: het was het struikelen de Nederlandse Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) bij de Europese rechter in 2019, die uiteindelijk een domino-reactie in werking zette die ook onze administratieve rechtbanken ertoe bracht de Vlaamse stikstofregels onwettig te verklaren. Wat was het probleem voor de Europese rechter? het PAS betrof in hoofdzaak een programma op krediet. Het stond toe dat nog bijkomende ruimte voor stikstofdepositie kon worden uitgedeeld voor nieuwe economische activiteiten in afwachting van het treffen van bijkomende reductie- en herstelinspanningen.

Te weinig garanties, teveel onzekerheid. Pas wanneer het stikstofdepositieniveau effectief gedaald is en het natuurherstel resultaten oplevert, kan men meer souplesse voorzien. Ondertussen waren er echter duizenden vergunningen verleend, onder meer voor verdere uitbreidingen van veehouderijen. Het stikstofbad liep verder over.

De val van het Nederlandse PAS bleef niet zonder gevolgen: 18.000 projecten, niet enkel veehouderijen en elektriciteitscentrales, maar ook veel bouwprojecten dienden te worden stilgelegd. Zover gaat de rechtspraak bij ons nog niet. Doorsnee-projecten ontsnappen aan de dans. Maar wat niet is, kan nog komen. Denken we maar aan de opmerkelijke vergunning voor een grootschalige maritieme campus aan de rand van een beschermd natuurgebied in Hoboken. In Vlaanderen vooralsnog géén probleem.

Oude wijn in nieuwe zakken?

Met een nieuwe Stikstofwet wou de Nederlandse Regering in 2021 de stikstofknoop ontwarren. Maar het werd een koude douche, vooral omdat de wet nog steeds enkele hete hangijzers omzeilt. De reductiedoelstellingen krijgen nu wel een bindende kracht bij wet, maar de aanpak is in wezen niet echt verschillend van wat eerder werd geprobeerd. Het meeste geld lijkt nog altijd bestemd voor emissiereducerende maatregelen, zonder dat expliciet stelling wordt ingenomen over de toekomst van de industriële veehouderij in een dichtbevolkt en natuurarm land als Nederland. Het gebrek aan systemische keuzes maakt dat men op projectniveau allerlei trucjes moet uithalen om projecten alsnog vergund te krijgen. Soms lukt dat, vooral wanneer er effectief wordt onderkend dat er sprake is van schade aan Europees beschermde natuur én toepassing gemaakt van een strikte belangenafwegingsprocedure. Deze uitweg is echter enkel mogelijk voor grootschalige publieke projecten.

Voor andere projecten wordt vaak erg creatief omgesprongen met de stikstofregels. Bij wegenbouw werd bijvoorbeeld enkel gekeken naar de stikstofdepositie die zich binnen 5 kilometer van de constructie voordeed. De Raad van State trok hier in januari 2015 een dikke streep door omdat deze grens niet wetenschappelijk onderbouwd was.

Ook andere handige uitwegen bleken doodlopende straatjes. Neem nu de recente uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland over 17 agrarische bedrijven en een slachterij in de provincie Utrecht. Een aantal van die veehouderijen kregen een vergunning om meer melkkoeien te houden in nieuwe, emissiearme stallen. De rechtbank stelde echter vast dat de effectiviteit van die maatregelen niet wordt erkend in wetenschappelijke rapporten: in vele gevallen staan de luchtwassers in zo’n stallen niet aan – ze verslinden energie – of blijkt er sprake van defecten. Wat maakt dat zelden tot nooit in de feiten sprake is van de beoogde emissiereducties. De rechtbank maant de overheid aan om de nodige zekerheid hierover te voorzien. Zolang dit niet het geval is, kunnen geen vergunningen worden verleend op die basis.

Dat gegeven is ook Vlaanderen niet vreemd: uit een recent verslag van de Milieu-inspectie blijkt dat alvast één van de vijf gecontroleerde luchtwassers in de emissiearme stallen in Vlaanderen simpelweg niet aan staan. De vraag rijst dan ook of we massaal geld moeten voorzien voor dit soort acties. Geld investeren in onwerkzame technologie verhoogt immers de kansen op weinig duurzame lock-ins als blijkt dat die emissiearme stallen op termijn toch dienen te verdwijnen wegens een te beperkte effectiviteit.

Ook het idee van een emissiehandel in stikstofrechten een felle knauw gekregen. Om de schadelijke gevolgen van een weginfrastructuurproject op een beschermd natuurgebied te ‘mitigeren’, hadden de provinciale autoriteiten van Noord-Brabant een bestaande veehouderij opgekocht en de vergunning ingetrokken. Dit noemt men wel eens ‘extern salderen’, een gedachte die ook in Vlaanderen wordt overwogen. Bedoeling is via deze techniek per saldo de emissies te doen dalen. In Nederland werd het al een tijdje terug toegestaan, maar een uitspraak van 24 november 2021 herhaalt dat het inboeken van de stikstofwinst gekoppeld aan stoppende bedrijven enkel kan mits elders nog bijkomende reducties worden bereikt. Op die manier wil men vermijden dat de handel in emissierechten in de feiten louter voor een standstill zorgt. Het ambitieniveau dient echter hoger te liggen voor de overbelaste natuur.

Onbenutte stikstofruimte

En dan diende de klap op de vuurpijl nog te komen. Met een arrest van 8 december 2021 vernietigde de Rechtbank van Oost-Brabant de vergunning van de biomassacentrale bij Geertruidenberg. Op grond van de nieuwe Stikstofwet was het mogelijk om op papier bestaande – maar niet-benutte – stikstofrechten te gebruiken om extra te bouwen, wegen aan te leggen of elektriciteitscentrales te stoken. Het betreft emissiehandel binnen het eigen bedrijf oftwel ‘intern salderen’. De extra stikstofuitstoot die voor de biomassacentrale was aanvaardbaar omdat de centrale nog oude rechten had voor extra uitstoot van een van de ovens die enkele jaren terug was gesloten. Met die papieren werkelijkheid maakt de rechtbank komaf.

De rechtbank hekelt het systeem dat toestaat om onbenutte stikstofrechten uit het verleden tot in de lengte der dagen in te zetten om nieuwe overbelasting van natuur toe te staan. Het mag dan op papier kloppen, in de feiten betoneer je op die manier opnieuw een bestaande situatie van overbelasting. Wat haaks staat op het verbod om de natuur verder te laten verslechteren. Enkel wanneer de overheid inzichtelijk maakt op welke manier we wél tot een daling van de stikstofniveaus komen, is het mogelijk om op deze wijze vergunningen te verlenen.

Het is een les die ook in Vlaanderen weerklank dient te krijgen. Want ook bij ons is sprake van zo’n onbenutte stikstofruimte. Meer nog, op basis van de onwettige overgangsregels is er sinds 2014 veel, mogelijk achteraf bekeken, onwettige stikstofruimte gecreëerd voor nieuwe bedrijven. De vraag is hoe we hiermee omspringen. De komst van eeuwige omgevingsvergunningen heeft deze discussie niet vergemakkelijkt. Want wie doet graag afstand van verworven rechten? Het zal geld kosten. Veel geld. Kosten die vermeden hadden kunnen worden indien men in 2014 al de tering naar de nering had gezet.

Klimaat

Maar de Nederlandse uitspraak over de biomassacentrale bevatte een zo mogelijk nog meer revolutionaire passage. Die handelt over de klimaatschade die de biomassacentrale zou kunnen veroorzaken. De tegenstanders van het project betoogden dat de vergunningen haaks zouden staan op het bekende Urgenda-arrest en de internationale klimaatakkoorden, doordat de CO2-emissie zou toenemen door de overstap van kolenstook naar stoken van biomassa. De rechtbank gaat hier deels in mee, maar dan wel – en dit is erg opmerkelijk – vanuit het standpunt van de natuurwetgeving. Het citeert een passage uit het Urgenda-arrest van de Nederlandse Hoge Raad over de klimaatzaak, waarin het belang van het vermijden van ‘tipping points‘ (omslagpunten) wordt benadrukt.

De rechters stellen vast dat de biomassacentrale een substantiële bijdrage levert aan de CO2-uitstoot van Nederland. Het overweegt dat de door klimaatverandering veroorzaakte stijging van de zeespiegel ook gevolgen zal hebben voor de Nederlandse Natura 2000-gebieden. Zo verwijst zij naar het ook in Vlaanderen niet geheel onbekende gebied van de Biesbosch, het grootste zoetwatergetijdengebied van Europa. Er kan volgens de rechtbank niet worden uitgesloten dat de ‘de CO2-emissie van de Amercentrale voor de Biesbosch significante gevolgen kan hebben dan wel de kwaliteit van de natuurlijke habitats of habitats van soorten in de Biesbosch kunnen verslechteren, zeker als de Biesbosch onder water zou komen te staan’. Het was de rechtbank niet duidelijk in welke mate het project nu al dan niet tot een stijging van de toegelaten CO2-uitstoot.

Eerder heb ik al geschreven dat de toepassing van een klimaattoets bij projecten die klimaatschade kunnen veroorzaken, in de lijn der verwachtingen ligt. In Vlaanderen heeft de Raad voor Vergunningsbetwistingen zo’n klimaattoets recent nog vastgekoppeld aan de wetgeving inzake ruimtelijke ordening. Maar ik betoogde reeds eerder in het Tijdschrift voor Milieurecht dat zo’n klimaattoets eveneens een vruchtbare bedding vindt in de Europese natuurwetgeving.

Daarmee is niet gezegd dat elke bijkomende CO2-emissie per definitie onvergunbaar is op basis van EU-natuurwetgeving, maar het thema onbesproken laten is niet langer aan de orde. Ook in Vlaanderen zijn er heel wat beschermde natuurgebieden die kwetsbaar zijn voor de stijging van de zeespiegel.

Het klimaatgegeven zal ook in Vlaanderen aan de orde van de dag zijn bij de effectenbeoordeling van de definitieve stikstofregels. Uitspraken over de omvang van de veestapel hangen deels samen met het klimaatvraagstuk: een deel van ons veevoeder is afkomstig van Zuid-Amerika, waar het één van de motors is van bijkomende CO2-uitstoot. Het vormt een bijkomend juridisch argument waarom een focus om technologie slechts een deel van de oplossing kan vormen: zelfs indien er géén ammoniak meer uit de stallen zou ontsnappen, is er nog het ruimere klimaatvraagstuk. Alles hangt samen: een geïntegreerde aanpak is meer dan ooit wenselijk.

Lessen voor Vlaanderen

Deze analyse mag dan wel een vrij juridisch karakter bezitten, de maatschappelijke impact is er niet minder om. De recente Nederlandse rechtspraak maakt duidelijk dat er géén juridische, noch technologische quick fixes bestaan om de stikstofproblematiek aan te pakken. Systemische bronmaatregelen zijn onafwendbaar, zowel in de industrie als in de veeteelt, als we de stikstoftanker willen doen keren. Een al te sterk geloof in technologische oplossingen zal allicht ook in Vlaanderen in de rechtbank sneuvelen, terwijl de Vlaamse Regering zich tevens het hoofd zal dienen te breken over wat we doen met al die benutte en onbenutte stikstofrechten die in het verleden al te gemakkelijk zijn toegestaan.

Dat in Nederland nu ook blijkt dat mogelijk een klimaattoets aan de orde is voor de Europees beschermde natuur, maakt de beleidsmarge nog beperkter.

De tijd zal uitwijzen of de Vlaamse Regering de vele wolfijzers en schietgeweren die het Nederlandse stikstofbeleid dwarszitten, alsnog kan onschadelijk maken. 2022 zal alvast meer duidelijkheid op dit punt bieden.