Daags na het brexitakkoord tijdens de Europese Raad van oktober vorig jaar was de decompressie voelbaar. De nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, had de Belgische premier Charles Michel, de Duitse bondskanselier Angela Merkel, de Spaanse premier Pedro Sánchez, de Franse president Emmanuel Macron en de Nederlandse premier Mark Rutte uitgenodigd voor het ontbijt. Een paar uur eerder hadden ze nog een emotionele, nachtelijke discussie gehad over de mogelijke toetreding van Albanië en Noord-Macedonië tot de EU. 'Er is hierover geen Belgisch standpunt, omdat we in lopende zaken zijn', moest Michel toegeven.
...

Daags na het brexitakkoord tijdens de Europese Raad van oktober vorig jaar was de decompressie voelbaar. De nieuwe voorzitter van de Europese Commissie, Ursula von der Leyen, had de Belgische premier Charles Michel, de Duitse bondskanselier Angela Merkel, de Spaanse premier Pedro Sánchez, de Franse president Emmanuel Macron en de Nederlandse premier Mark Rutte uitgenodigd voor het ontbijt. Een paar uur eerder hadden ze nog een emotionele, nachtelijke discussie gehad over de mogelijke toetreding van Albanië en Noord-Macedonië tot de EU. 'Er is hierover geen Belgisch standpunt, omdat we in lopende zaken zijn', moest Michel toegeven. Maar zelfs met een regering met volheid van bevoegdheid is het voor België niet altijd eenvoudig om met een eensgezind Belgisch standpunt aan de Europese onderhandelingstafel te zitten. François Roux, sinds december 2019 kabinetschef van Europees president Charles Michel en voordien permanent vertegenwoordiger van België bij de EU, ziet de Belgische complexiteit als een stevige hinderpaal. 'Het zijn zeer ingewikkelde processen om tot een Belgische positie te komen', zegt Roux. 'In de diplomatie is het belangrijk om coherent en voorspelbaar zijn. En als we om interne Belgische redenen die samenhang verliezen en niet meer voorspelbaar zijn, zullen we aan efficiëntie inboeten.' Roux verwacht dat het in de toekomst steeds moeilijker zal zijn om Belgische standpunten te ontwikkelen. 'En de andere EU-lidstaten zullen dat niet blijven pikken.' De permanente vertegenwoordiging van België bij de EU vormt een afspiegeling van het Belgische staatsbestel. De gewesten en gemeenschappen zijn er dus vertegenwoordigd. Aan een Europese Raad gaan vergaderingen vooraf in verschillende werkgroepen met betrokken ministeriële kabinetten, federale en regionale administraties. Soms zitten meer dan vijftig deelnemers aan tafel. 'Vlot kun je dat soort vergaderingen niet noemen', zeggen enkele onderhandelaars. Ieder jaar zijn er 350 vergaderingen om de opvattingen van alle stakeholders tot één standpunt te kneden. 'De institutionele structuur van België maakt die consultatie en coördinatie belangrijker dan ooit', zegt Theodora Gentzis, directeur-generaal Europese Zaken van de FOD Buitenlandse Zaken. Ze heeft momenteel als diplomate een dubbele pet. Ze vervangt ook Roux als permanent vertegenwoordiger. 'Het bereiken van een consensus is niet eenvoudig, maar de voorbije jaren zijn we daar in de meeste gevallen wel in geslaagd', zegt Gentzis. Didier Seeuws kijkt met een helikopterview naar de Belgische diplomatie, waar hij zelf nog deel van uitgemaakt heeft. Vandaag verdedigt Seeuws de belangen van de EU-lidstaten als chef van een taskforce over de brexit. 'In het Europese proces moeten de belangen van lidstaten al op elkaar afgestemd worden', zegt Seeuws. 'Dus als België dat vooraf intern ook al moet doen, wordt het op de duur best ingewikkeld. Wat België zeker moet vermijden, is dat het zich moet onthouden tijdens een debat of stemming.' Dat België 'op zijn limieten botst' verklaarde premier Yves Leterme (CD&V) in 2008 al. 'Het is intussen bewezen dat die inschatting terecht was', zegt Leterme vandaag. 'Het ging dan vooral over het binnenland, maar bij uitbreiding geldt dat ook voor internationale kwesties. Ik denk dat de complexiteit van België de efficiëntie van de diplomatie bedreigt.' Leterme geeft het begrotingsbeleid als voorbeeld. 'België moet een stabiliteitsprogramma afleveren bij Europa. Ieder deel van de Belgische overheid moet een inspanning leveren om het tekort aan te zuiveren. Daarover afspraken maken binnen ons land lukt almaar moeilijker. Zo krijg je problemen. Of een ander cruciaal dossier: het klimaatbeleid. De inspanningen om de CO2-uitstoot te verminderen moeten verdeeld worden over de regio's. Ons land slaagt er niet in om daarover een goed akkoord te vinden. Dat ondergraaft onze geloofwaardigheid. 5G, nog zoiets. Andere landen staan daar al veel verder mee dan wij. Zonder akkoord tussen de verschillende bestuursniveaus om dat dossier te laten vooruitgaan, kunnen de telecombedrijven die 5G niet installeren.' Ook huidig Europees commissaris en voormalig minister van Buitenlandse Zaken Didier Reynders (MR) ziet het mislopen. 'Toen we het handelsverdrag tussen de EU en Canada onderhandelden, was heel Europa pro. En een groot deel van België ook. Maar vervolgens wilde Wallonië die overeenkomst niet. Dat was een bewijs van de complexiteit van ons systeem. Wanneer één regio van een Europees land het hele Europese proces kan blokkeren, lopen we risico's.' Leterme ziet een uitweg. 'Op een bepaald moment moet een hiërarchie in werking treden waarbij een federaal kabinet het laatste woord heeft. En dan moet je de gemeenschappen en gewesten kunnen dwingen om in een bepaald scenario mee te stappen. Maar ik besef maar al te goed dat dit vloeken in de kerk is. Ten aanzien van de N-VA en mijn eigen partij. Maar als ik zie wat er internationaal gebeurt, is dat onvermijdelijk. De bevolking heeft recht op een besluitvaardige politieke overheid.' De Vlaams-nationalisten zien het anders. 'Roux en vele andere federale diplomaten doen geen moeite om de samenwerking te laten slagen', zegt Peter De Roover, N-VA-fractieleider in de Kamer. 'Zij hebben heimwee naar een België dat een unitair buitenlands beleid kan voeren. De tegenstellingen tussen het federale niveau en de regio's vertalen een realiteit. Die zijn er niet om het moeilijk te maken. Die zijn er wegens een verschillende kijk. Je kunt daar een laag cement overgieten, maar dan zal het op een gegeven moment beginnen te kraken. Hoe kun je dat oplossen? De weerstand negeren? Dan spreek je misschien met één stem, maar dan laat je de andere stemmen niet horen.' Staten vormen de kern van het internationale recht. En regio's zijn een moeilijk concept binnen de supranationale instellingen. Dat weet ook De Roover. 'Maar ambitieuze regio's en steden proberen steeds vaker voorbij de traditionele kanalen diplomatieke relaties op te bouwen. Dat gaat van dorpen die verbroederd zijn met andere dorpen tot een behoorlijk hoog niveau. Vlaanderen zal pas echt aan diplomatie doen wanneer het een onafhankelijke staat zal zijn, maar daar zijn we nog ver af.' Dat de regio's zich soms stuntelend presenteren in het buitenland illustreert volgende anekdote uit oktober 2019. In Bentonville, Arkansas, had de Belgische ambassadeur in de Verenigde Staten, Dirk Wouters, een belangrijke meeting met de top van de Amerikaanse supermarktgigant Walmart kunnen regelen. De activiteiten van de groep wereldwijd zijn goed voor 500 miljard dollar. 'Ik wil samen met de vertegenwoordigers van de regio's Belgische voedingsproducenten in contact brengen met Walmart', zei Wouters. Na chocolade en bier wilde hij ook andere Belgische specialiteiten in de rekken van de Amerikaanse supermarkten. Wouters faciliteerde de ontmoeting en gaf de regionale vertegenwoordigers de kans zichzelf voor te stellen. De Vlaamse vertegenwoordiger Luc Strybol toonde zich tijdens de ontmoeting bijzonder trots. Hij vertelde vrolijk aan de topmensen van Walmart dat hij ooit Bill Clinton had ontmoet. De woorden maakten weinig indruk. Clinton is gouverneur en later president geworden bij gratie van de Waltons, de familie achter het Walmartimperium. Aanvankelijk toonde Strybol zich zeer dankbaar. 'Zonder de Belgische ambassadeur zouden wij nooit op dit niveau contacten kunnen hebben', zei hij. Maar een dag na het onderhoud op het hoofdkwartier van Walmart klonk Strybol helemaal anders: 'Eigenlijk moest ik daar als handelsattaché alleen zitten.' Ook zijn Waalse tegenhanger, Yves Dubus van de Agence wallonne à l'Exportation et aux Investissements étrangers (AWEX), leek gefrustreerd. Die had tijdens de meeting minutenlang uitgelegd dat hij niet alleen Wallonië, maar ook het Brussels Gewest en zelfs het Groothertogdom Luxemburg vertegenwoordigde. 'Je zag de toplui van Walmart de wenkbrauwen fronsen.' Alsof het uitleggen van de Belgische staatsstructuur nog niet moeilijk genoeg was, probeerde Dubus de Amerikanen ook diets te maken waar Wallonië zoal vertegenwoordigingen heeft in de wereld. Het was een absurde situatie: regionale handelsattachés die Belgische communautaire discussies exporteren naar het buitenland in plaats van de export van Belgische producten te promoten. 'Ik ben nooit een grote voorstander geweest van de regionale vertegenwoordigers', zegt Kris Peeters (CD&V), minister-president van 2007 tot 2014. 'In tegenstelling tot sommige collega's in de Vlaamse regering. Vooral de N-VA wilde dat pushen. Ik heb wel altijd Flanders Investment & Trade (FIT) gepromoot. Zij doen goed werk. Met diamant en haven kun je uitpakken, maar niet met die vertegenwoordigers.' En Peeters is niet de enige voormalige Vlaams minister-president met ernstige twijfels over de presentatie in gespreide slagorde. 'Ik heb er niks op tegen dat Vlaanderen, Wallonië en Brussel zich internationaal profileren', zegt Yves Leterme. 'Maar federale en regionale vertegenwoordigers zijn min of meer met hetzelfde bezig. Vaak is het heel moeilijk te begrijpen wie wat doet. Dat is een verlies aan efficiëntie en geloofwaardigheid.' Wat als je Belgisch bier wilt promoten in het buitenland? Moet je dan als Vlaamse vertegenwoordiger zwijgen over Orval? En als Waalse attaché niet vermelden hoe lekker Hoegaarden is? 'Vlaanderen moet niet economisch aanwezig zijn in het buitenland, hoogstens cultureel', zeggen heel wat federale diplomaten. Maar ook daar schieten de regio's weleens tekort volgens waarnemers. 'De culturele diplomatie stelt niets voor', zegt een museumbaas met jarenlange expertise in het buitenland. 'Als Anne Teresa De Keersmaeker in New York een optreden heeft, organiseren ze in het Vlaams Huis een receptie waar ze Stella schenken. Daar komen dan zo goed als uitsluitend Belgen op af. Dat is het niveau van onze culturele diplomatie.' In New York schetst Vlaams vertegenwoordiger Luc Strybol graag een ander beeld. 'FIT en de Algemene Vertegenwoordiging van de Vlaamse Regering (AAVR) hebben een actieve werking in de VS met tal van mooie events.' Ter illustratie geeft Strybol het programma van het Flanders House of Vlaams Huis in New York mee van eind vorig jaar: een open gesprek met Paul De Grauwe en Paul Krugman, een afsluitende pitchingsessie van de Flanders New York Accelerator, een signing ceremony tussen Havens Antwerpen en New York-New Jersey en het Flanders Remembers Concert. Sinds 2009 huurt de Vlaamse overheid in de prestigieuze The New York Times Building in Manhattan een ruimte voor het Flanders House. De huur bedraagt 500.000 dollar per jaar. 'Het is als Vlaming in New York fijn om een intiem optreden van Scala of een Belgische artiest in het Flanders House op de achtendertigste verdieping te kunnen bijwonen', zegt een Vlaming die enkele jaren woonde en werkte in de stad. 'Ze organiseren ook regelmatig een quiz voor de Vlamingen.' Een diplomaat zegt daarover: 'Het Vlaams Huis is wellicht het duurste cultureel centrum dat Vlaanderen heeft. Maar ze spreken met hun activiteiten amper Amerikanen aan. Wanneer je er bent, zie je vaak Vlaamse toeristen naar boven gaan die willen genieten van het fantastische uitzicht. Ze sparen zo twintig dollar uit die je betaalt als je hetzelfde wil doen vanaf de Empire State Building.' Toen Hugo Schiltz als Vlaams minister begin jaren tachtig Vlaanderen ging verkopen in de rest van Europa, steeg hoongelach op. Een echt buitenlands beleid vloeide voort uit het Sint-Michielsakkoord van 1993, waarin staat dat Vlaanderen de gewest- en gemeenschapsmateries waarvoor het in eigen land bevoegd is, ook mag verdedigen in het buitenland. Aanvankelijk was er wel wat weerstand tegen die regionale diplomatie. 'Maar een goede diplomaat past zich aan', zegt Peter Van Kemseke, diplomaat en docent European Studies. 'Als België verandert, verandert ook onze taak.' Er was een duidelijke afbakening van de bevoegdheden, maar via akkoorden kwam er ook een structurele samenwerking. 'Federale diplomaten spelen een coördinerende rol', zegt Van Kemseke. 'België is in het buitenland nog altijd bekender dan Vlaanderen of de andere regio's.' Voormalig minister van Buitenlandse Zaken Willy Claes is geen fan van de regionale diplomatie. 'Ik herinner graag aan de Conventie van Wenen (1961), die een serie spelregels voor de diplomatie uittekent. Met alle respect voor de regionale handelsagenten, maar zij genieten geen diplomatieke bescherming. En ze zullen altijd een beroep moeten doen op de nationale diplomaten.' Op heel wat plaatsen in de wereld verloopt de samenwerking wel vrij vlot. 'In Den Haag werken we goed samen met de Vlaamse en Waalse collega's', zegt de Belgische ambassadeur in Nederland, Dirk Achten. 'Ik ben heel blij dat ze er zijn, want we zijn een relatief kleine ambassade. Zij zijn complementair en heel veel grensoverschrijdende zaken nemen zij op zich.' Als minister-president van de Vlaamse regering bevoegd voor Buitenlands Beleid heeft Geert Bourgeois de Vlaamse diplomatie verder uitgebouwd. In 2019 opende Bourgeois een algemene afvaardiging van de Vlaamse regering in Rome. Het was de twaalfde diplomatieke post voor Vlaanderen. De overige posten zijn Brussel (bij de EU), Den Haag, Berlijn, Parijs, Londen, Wenen, Madrid, Warschau, Genève (VN), Pretoria en New York. 'Dit is een belangrijke uitbreiding van het Vlaamse diplomatieke netwerk, dat naast de algemene afvaardigingen meer dan honderd posten van FIT en Visit Flanders omvat', zei Bourgeois. Vandaag is Jan Jambon (N-VA) als Vlaams minister-president ook bevoegd voor Buitenlandse Zaken. Opvallend: dezelfde benaming als de federale portefeuille dus. Jambon wil Vlaanderen sterker profileren in het buitenland. 'Hij wil daarin verder gaan dan zijn voorganger', aldus insiders. In zijn Waalse tegenhanger Elio Di Rupo (PS) heeft hij een medestander gevonden. Op een persconferentie in oktober 2019 kondigden ze aan meer Vlaanderen en meer Wallonië te willen buiten de regionale grenzen. En ze willen daarvoor vaker een beroep doen op federale diplomaten. Jambon heeft ook internationale plannen met een andere, fel gecontesteerde bevoegdheid van hem: Cultuur. Dat vertelde hij tijdens een economische missie in China eind vorig jaar. 'Ik zie opportuniteiten om cultuur en buitenland te combineren', aldus Jambon. 'Aan de ene kant om buitenlanders in contact te brengen met onze grotere en kleinere culturele instellingen. Aan de andere kant ook om onze gezelschappen een internationaal forum te bieden.' Het valt op dat de minister-president in het buitenland een heel andere toon aanslaat dan binnen de Vlaamse grenzen. Hij geeft in Shanghai grif toe dat een Belgische economische missie veel meer mogelijkheden biedt dan een missie onder Vlaamse vlag. 'Wij doen vaak economische missies op eigen kracht', zegt de Vlaamse minister-president. 'Buitenlandse handel is een exclusieve bevoegdheid van de regio's. Maar het is zo dat in een aantal culturen, de Chinese niet het minst, een naamkaartje van de koninklijke familie vele deuren opent die je op het niveau van de deelstaat minder makkelijk kunt openen. Prinses Astrid speelt tijdens de economische missies een cruciale rol.' Op de vraag wat nu het best verkoopt in het buitenland, Belgium of Flanders, heeft Jambon een verrassend antwoord. 'Ik denk dat we daar niet flauw over moeten doen: het sterkste merk is Brussel', zei de minister-president. 'Alles daarnaast is minder relevant. Ik denk dat we niet zozeer Vlaanderen hier verkopen, als wel de Vlaamse technologie en de Vlaamse knowhow.' Tijdens een overleg met de Belgische ministers benadrukte ook de Chinese vicepresident Wang Qishan het belang van Brussel als Europese hoofdstad. Een ontmoeting die Jambon wellicht nooit zal kunnen hebben als minister-president zonder prinses en/of federaal minister. De titel van gouverneur stelt voor de Chinezen zelfs meer voor. Al kan Jambon erom lachen. 'Er staat toch president in mijn titel.' Tijdens een economische missie heeft een Chinese gezagsdrager ooit geduldig naar de minutenlange presentatie van een federale minister en verschillende collega's van de regionale regeringen geluisterd. Zijn repliek klonk gevat: 'Welkom in Shanghai met zijn 24 miljoen inwoners. Ik heb het hier als burgemeester voor het zeggen.'