Historisch bezien zijn de koning en de premier net communicerende vaten. Wat de eerste in de loop der tijd aan macht en invloed heeft ingeboet, heeft de tweede erbij gewonnen.
Wladimir Plavsic, ‘Mijnheer de Eerste Minister, Geschiedenis van het ambt sinds 1830’.
Jean-Luc Dehaene, ‘Er is nog leven na de 16’.
‘Om de vraag te beantwoorden wat de eerste minister eigenlijk doet, zou men zich beter de vraag stellen, wat doet hij niet’, schreef de invloedrijke naoorlogse premier Gaston Eyskens, in een poging het ambt te definiëren. Wetteksten bieden hier weinig houvast. De bevoegdheden van de eerste minister zijn namelijk nergens duidelijk omschreven. Sterker nog: in de grondwet komt de eerste minister tot 1970 zelfs helemaal niet ter sprake. Als hij in 1970 dan toch zijn grondwettelijke entree maakt, is het niet echt met een glansrol. Artikel 99 bepaalt immers alleen dat de ministerraad paritair is samengesteld, ‘de eerste minister eventueel uitgezonderd’.
Wat vandaag de spilfiguur van het politieke leven is geworden, is dus een vrij recente creatie. Bij de Belgische onafhankelijkheid in 1830 vermeldt de grondwet alleen ‘de Koning en zijn ministers’. In die tijd paste de koning het tot vandaag de dag geldende grondwetsartikel ‘de Koning benoemt en ontslaat zijn ministers’ nog naar de letter toe. De koning, die de ministerraad meestal zelf voorzat, zag de ministers als zijn persoonlijke adviseurs. De politieke beslis- singen kwamen in gezamenlijk overleg tussen koning en minister tot stand.
Wijlen professor Jean Stengers merkte wel op dat Leopold I, de eerste koning der Belgen, bij de regeringsvorming toch iets heel ongewoons deed. Leopold benoemde namelijk een formateur, die belast werd met het samenstellen van een regeringsploeg. Op die manier gaf de koning in feite een stuk van zijn macht uit handen, al behield hij wel het recht bepaalde mensen te weigeren, wat hij ook deed.
Met de jaren ging de koning zich minder rechtstreeks met politiek bemoeien. Ook aan het voorzitterschap van zijn ministerraad verzaakte hij geregeld. Om die reden verkozen de ministers vanaf 1840 maandelijks uit hun midden iemand die als primus inter pares – letterlijk, de eerste onder zijns gelijken – de bijeenkomsten in goede banen moest leiden. Toch bleef het concept ‘eerste minister’ gedurende de hele negentiende eeuw vrijwel onbekend.
Na de Eerste Wereldoorlog werd de tijdelijke voorzitter van de ministerraad door een permanente voorzitter vervangen. Toen werd ook de titel van eerste minister voor het eerst officieel verleend, een eer die de Brusselse advocaat Léon Delacroix te beurt viel. Maar tot midden twintigste eeuw bleef de eerste minister altijd tegelijk een (belangrijk) vakminister. Pas na de Tweede Wereldoorlog werd het eerste ministerschap een echte fulltimebaan.
MACHT EN ONMACHT
Ook al werd het premierschap dan een volwaardige functie, toch beschikt de eerste minister van dit land over weinig wettelijke instrumenten om zijn gezag in de regering te doen gelden. Bovendien beslist de ministerraad bij consensus, de premier heeft daarin geen doorslaggevende stem. Het ontlokte ex-premier Jean-Luc Dehaene in zijn boek Er is leven na de 16 de opmerking dat ‘macht en onmacht van de eerste minister in belangrijke mate door hem zelf bepaald worden’.
Toch heeft ook een aantal externe factoren de macht en invloed van de eerste minister versterkt. Naast de grotere politieke terughoudendheid van de koning heeft, vooral sinds de Eerste Wereldoorlog, ook de praktijk van coalitieregeringen, en daarmee gepaard, het gestegen wantrouwen tussen de ministers, de taak van de eerste minister als verzoener en scheidsrechter aan belang doen winnen. De communautaire opsplitsing van de politieke partijen heeft die tendens nog in de hand gewerkt.
Verder hebben de opeenvolgende staatshervormingen de federale overheid weliswaar heel wat bevoegdheden ontnomen, maar tegelijk de behoefte aan één centraal aanspeelpunt versterkt. Als voorzitter van het Overlegcomité tussen de Gewesten en Gemeenschappen vervult de premier die rol. Hij moet proberen de soms tegenstrijdige belangen van de verschillende partijen met elkaar te verzoenen en voorkomen dat de steeds frequentere bevoegdheidsconflicten tot juridische geschillen uitgroeien.
Ten slotte heeft ook het proces van de Europese eenmaking de macht van de eerste minister uitgebreid. Nu in de praktijk de krachtlijnen van ’s lands binnenlands beleid voor een groot stuk op Europees niveau worden vastgelegd, is het immers vooral de premier die als lid van de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders dat beleid mee vormgeeft.
Op zuiver binnenlands vlak vormt het sturen en coördineren van het regeringswerk de hoofdtaak van de premier. Hij moet binnen zijn ploeg een goede teamgeest tot stand zien te brengen, conflicten proberen te ontmijnen, als vertrouwenspersoon en soms als biechtvader ter beschikking van zijn ministers staan, en compromissen smeden zonder de grote regeringsdoelstellingen uit het oog te verliezen. Daartoe moet de premier soms op eigen houtje – en op eigen risico – het tempo van de besluitvorming versnellen of vertragen. In de woorden van Jean-Luc Dehaene: ‘Hij is de baas in de regeringskeuken: hij stelt het menu samen, hij beslist wat in de ijskast blijft zitten of hoe lang iets op het vuur moet blijven sudderen.’
Over het diplomatieke talent dat de eerste minister van dit land moet bezitten, verklaarde Dehaenes voorganger Wilfried Martens ooit: ‘Een premier moet in België zijn talen spreken. Hij moet aanvaard worden in de drie gewesten van het land en hij mag geen manifeste psychologische fouten begaan waardoor hij een van de gewesten tegen zich in het harnas jaagt. Dat is allemaal niet eenvoudig. Daarom is het ras van kandidaat-premiers beperkt tot een hele kleine groep.’
Een goed premier moet dus de gevoeligheden aan weerskanten van de taalgrens juist kunnen inschatten. Maar dat is niet alles. Hij moet ook het vertrouwen van minstens vier, tegenwoordig zelfs zes coalitiepartijen krijgen, en vooral, weten te behouden. Tegelijk moet hij een zekere afstand bewaren ten opzichte van de in ons land traditioneel erg machtige partijvoorzitters, zijn eigen partijvoorzitter incluis. Want de premier hoort op de eerste plaats het algemene belang en niet zijn partijbelangen te dienen. Hij moet kortom een volleerd evenwichtskunstenaar zijn.
NOTARIS EN LOODGIETER
Er bestaat geen pasklare handleiding voor het premierschap. Een sterk eerste minister weet doorgaans zijn stempel op het regeringswerk te drukken. Maar in welke zin hij (het is in België nog altijd wachten op de eerste vrouwelijke premier) het besluitvormingsproces precies beïnvloedt, wordt hoofdzakelijk door zijn persoonlijkheid en zijn temperament bepaald. Om de meest recente premiers nog maar te typeren: Wilfried Martens, bijgenaamd ‘de notaris’, nam graag ruim de tijd om zijn ministers de problemen te laten ‘uitzweten’. Jean-Luc De- haene of ‘de loodgieter’ probeerde achter de gesloten deuren van een kasteel zijn ministers kleine stapjes in de gewenste richting te doen zetten. De ‘voluntarist’ Verhofstadt zet graag hoog in en probeert zijn medeonderhandelaars tot toegevingen te dwingen door hen onder extreme tijdsdruk te plaatsen.
Zo heeft iedere premier zijn werkwijze en zijn imago. Dehaene cultiveerde een volks image. Bij Verhofstadt, bekend om zijn liefde voor Italië, mocht het wat geraffineerder. Ook beider relatie met de media verschilt natuurlijk sterk. Jean-Luc Dehaene hield zich liefst zo ver mogelijk van de pers. Deels uit reactie daarop introduceerde Guy Verhofstadt de door sommigen meer, door anderen minder gesmaakte opendebatcultuur. Wilfried Martens stamt dan weer uit het prehistorische tijdperk waarin een premier, een vakbondsman, een bankier en een adjunct-kabinetschef in het Waalse Poupehan jarenlang ongemoeid het herstelbeleid van het land onder elkaar konden bedisselen.
Naarmate de koning zich meer op de achtergrond heeft geplaatst, heeft de eerste minister niet alleen een aantal van de konings zogeheten prerogatieven overgenomen, maar ook een stuk van diens uitstraling. Met de jaren lijkt de functie van premier met steeds meer poeha te worden omgeven en beginnen de beoefenaars van het ambt zich soms presidentiële allures aan te meten. Geregeld steekt ook het idee van een recht- streeks verkozen premier de kop op. In haar verkiezingsprogramma van 1999 pleitte de VLD daar nog voor. Sindsdien viel daar bij de liberalen nog maar weinig over te vernemen. Misschien speelde hier, afgezien van de praktische obstakels voor zo’n rechtstreekse verkiezing, ook wel de bedenking dat het hoogste politieke ambt in dit land niet noodzakelijk de kortste weg is naar populariteit. Integendeel. De recente geschiedenis leert juist dat de partij die de premier levert daar bij de volgende verkiezingen zelden de vruchten van plukt.
Han Renard
