‘Wie de omvang van het vluchtelingenprobleem in Europa gigantisch vindt, weet niet wat er zich afspeelt in de rest van de wereld’, zegt de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen, António Guterres. ‘Wat zou Europa doen als 500.000 Irakezen in Brussel zouden toestromen? Wel, zoiets gebeurt nu in Damascus.’

Zijn aantreden in 2005 kwam enigszins als een verrassing. Hij volgde de Nederlander Ruud Lubbers op, die in februari van dat jaar vervroegd was afgetreden na beschuldigingen van seksuele intimidatie. António Guterres (58), de vroegere premier van Portugal, werd gekozen uit een shortlist van acht kandidaten, en was de preferente kandidaat van de toenmalige secretaris-generaal van de Verenigde Naties, Kofi Annan. Als de vertegenwoordiger van het hoogste ambt van het Vluchtelingenagentschap van de VN (UNHCR) zou hij een krachtdadig beleid voeren, en ‘de vluchtelingen beschermen tegen de nieuwe internationale agenda’ die in Amerika’s strijd tegen het terrorisme steeds meer gedomineerd werd ‘door de veiligheidspolitiek’ en ‘door beperkende beleidsmaatregelen omtrent migratie’. ‘Vluchtelingen zijn geen terroristen’, zei Guterres meteen na zijn benoeming. ‘Integendeel, vaak zijn ze de eerste slachtoffers van het terrorisme.’

Het migratiebeleid mag intussen dan al zwaar verstrengd zijn, Guterres kreeg al gauw te maken met de grootste vluchtelingenstromen in jaren. In 2006 nam het aantal vluchtelingen dat onder het mandaat van het Hoog Commissariaat valt met 14 procent toe tot bijna 10 miljoen – het hoogste aantal sinds 2002. ‘De oorzaak van de stijging is in de eerste plaats de oorlog in Irak, die tegen eind 2006 1,5 miljoen vluchtelingen op de been had gebracht’, zegt Guterres. ‘De Afghanen blijven wel de koplopers, met 2,1 miljoen.’

António Guterres, die in zijn functie van Hoge Commissaris de halve wereld heeft afgereisd, is op officieus bezoek in Brussel. In een vergaderzaaltje in het VN-huis, in de buurt van het Luxemburgplein, blikt hij terug op 2007. Een jaar waarin de grote vluchtelingenstromen van 2006 niet gestopt zijn. Ze zijn nog in aantal toegenomen. ‘De evolutie van het aantal vluchtelingen is zorgwekkend’, zegt hij. ‘Maar ik ben al even bezorgd over het aantal ontheemden: mensen die als gevolg van oorlog en conflicten binnen hun eigen land op de vlucht zijn. Eind 2006 werd het totale aantal ontheemden wereldwijd op 24,5 miljoen geraamd. Gelukkig heeft het Hoog Commissariaat aan de helft van hen, bijna 13 miljoen mensen, bijstand en bescherming kunnen verlenen.’

Volgens sommige waarnemers moet het mandaat van het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen officieel worden uitgebreid voor de ontheemden.

ANTÓNIO GUTERRES: Ik kan dat idee alleen maar toejuichen. Bij een oorlog of een conflict zijn er altijd meer ontheemden dan er vluchtelingen zijn. Bovendien zijn vluchtelingen juridisch gezien veel beter beschermd. Ze vallen onder de bepalingen van de Conventie van Genève van 1951, die door bijna alle landen van de wereld ondertekend is. Ontheemden hebben dat soort bescherming niet, zij moeten in de eerste plaats op de steun van hun eigen staat rekenen.

In sommige landen is het gevoel van nationale soevereiniteit de jongste jaren opnieuw sterk opgelaaid.

GUTERRES: In de jaren negentig, na de problemen in Bosnië, Kosovo en Oost-Timor, groeide het bewustzijn bij de internationale gemeenschap dat de soevereiniteit van een mens gelijkwaardig is aan de soevereiniteit van een staat. Dat leidde ertoe dat de noodzaak van militaire en humanitaire interventies door een brede groep in de samenleving werd erkend. Weinig nationale staten hebben zich daar in die periode tegen verzet.

Maar sinds de interventie in Irak neemt het gevoel van nationale soevereiniteit weer toe, en dat beperkt de internationale gemeenschap in haar bewegingsvrijheid om mensen te beschermen. Sommige regeringen verlenen wel degelijk hun steun en werken goed samen met de internationale gemeenschap. Maar andere zijn een deel van het probleem en níét van de oplossing. De Sudanese regering in Khartoem, bijvoorbeeld, was het er niet mee eens dat we meer hulp zouden bieden aan Noord- en Zuid-Darfur in de vorm van vluchtelingenkampen, noodhulp en bescherming. Ze vond dat haar eigen soevereine verantwoordelijkheid.

UNHCR ondersteunde in 2007 de terugkeer van bijna 1 miljoen vluchtelingen uit kampen over de hele wereld terug naar huis. Hoe worden ze in hun thuisland onthaald?

GUTERRES: Dat hangt af van land tot land. We hebben dit jaar iets meer dan 70.000 Sudanezen gerepatrieerd naar Zuid-Sudan. Het was een massale logistieke operatie, waarbij Sudanezen uit verschillende landen terugkwamen: uit de Centraal-Afrikaanse Republiek, Congo, Kenia, Ethiopië, Uganda en Egypte. De omstandigheden voor de terugkeer waren verre van ideaal. Het land kende zijn zwaarste overstromingen in decennia. De aanwezigheid van het Ugandese Lord’s Resistance Army van rebellenleider Joseph Kony was een bedreiging voor de veiligheid van de vluchtelingen. Bovendien deden zich tussen de verschillende etnische groepen spanningen voor.

En toch was dát niet het grootste probleem. Dat er een tekort was aan behuizing, aan levensmiddelen en aan scholen voor de kinderen, was veel erger voor de vluchtelingen. Mensen kunnen terugkeren naar hun land als ze dat willen. Maar het blijft moeilijk om daar een nieuw leven op te bouwen.

Massale operaties als deze zijn vrij uitzonderlijk. Hoe begeleidt u de terugkeer van kleinere groepen?

GUTERRES: Voor de meest kwetsbare vluchtelingen proberen we een nieuwe thuis te vinden. Een aantal Palestijnse vluchtelingen die vastzaten aan de grens met Irak, en die het land in dramatische omstandigheden hadden moeten verlaten – ze waren doelwitten in Irak – hebben we overgebracht naar plaatsen in Brazilië en Chili. Een andere groep Palestijnen, die met problemen kampen aan de grens met Syrië en Irak, zullen we vermoedelijk naar Sudan overbrengen. Sudan heeft nieuwe vestigingsmogelijkheden aangeboden voor 1500 mensen. Maar voordat we op dat aanbod ingaan, willen we zeker zijn dat de mensen er zich kunnen integreren.

De EU lijkt er alles aan te doen om vluchtelingen en asielzoekers zoveel mogelijk te weren. Hoe staat u tegenover het Europese asielbeleid?

GUTERRES: Globaal gezien steunen we het concept van een Europees asielsysteem. Toch is het voor ons onverenigbaar om enerzijds mensen vrij te laten bewegen over de grenzen heen, en tegelijk uiteenlopende asielsystemen te hanteren in de respectieve lidstaten. Uit steekproeven blijkt dat sommige asielzoekers, Irakezen bijvoorbeeld, in Zweden in bijna alle gevallen internationale bescherming krijgen als vluchteling. In Griekenland krijgen ze die bescherming bijna nooit. Het is duidelijk: omdat er geen Europese binnengrenzen bestaan, zullen sommigen bij een afwijzing in één lidstaat in de illegaliteit verdwijnen, en van het ene naar het andere land trekken. Een kwalitatief hoogstaande bescherming wordt dan bijzonder moeilijk.

Met het nieuwe Verdrag van Lissabon geldt er in de EU geen vetorecht meer voor de lidstaten op het vlak van het asielbeleid. Zal er nu snel iets veranderen?

GUTERRES: Ik hoop van wel. Er bestaat in elk geval een duidelijke kijk op wat een gemeenschappelijk asielbeleid kan betekenen. Om te beginnen is er de Conventie van Genève van 1951, die bepaalt wie een vluchteling is en wie niet, wat zijn rechten zijn en wat de plichten zijn van de staat waar hij zich bevindt. Bovendien bestaat er de nodige jurisprudentie omtrent het asielbeleid.

Zonder samenhorigheid zullen de Europese landen zelf in de problemen komen. Er zullen steeds meer illegale bewegingen ontstaan, wat een negatieve impact zal hebben op de werking van de Europese samenlevingen.

Het aantal vluchtelingen is wereldwijd toegenomen, maar het aantal asielaanvragen in de EU is teruggevallen tot 189.000. Ter vergelijking: in 1999 bedroeg dat aantal binnen de EU van vijftien lidstaten nog 366.000 aanvragen. Is de politiek van ‘Fort Europa’ te hard?

GUTERRES: De politiek van strengere grenscontroles heeft ongetwijfeld zijn impact gehad op het aantal asielzoekers. Toch moet je er ook rekening mee houden dat de toegenomen vluchtelingenstroom vooral afkomstig is uit Irak en verschillende landen in Afrika. Ook al vormen Irakezen vandaag de grootste groep asielzoekers van het continent, ze komen niet in de eerste plaats naar Europa.

Ondanks de daling van het aantal asielaanvragen krijgen de Europese lidstaten het migratieprobleem kennelijk niet onder controle.

GUTERRES: De asielaanvragen zijn niet verantwoordelijk voor het migratieprobleem waarmee landen te kampen hebben, wel de economische migratie. Je moet het zo zien: wereldwijd is er een groeiende arbeidsmarkt. Vraag en aanbod moeten elkaar vinden, liefst op een legale manier, maar het gebeurt ook heel vaak illegaal. Wie de illegale migratie onder controle wil krijgen, moet kansen creëren voor legale migranten die overeenstemmen met de noden van de landen van bestemming. Alleen dan kan een samenleving de migratie beheersen, en op een kwalitatieve manier bescherming bieden aan vluchtelingen.

Wat vindt u van het Europese voorstel voor een blue card, een verblijfs- en werkvergunning voor hoger opgeleiden?

GUTERRES: Als je het toetst aan de migratiethema’s waar Europa mee te maken krijgt, is het bereik ervan veel te beperkt. Het is een relevante maatregel voor een zeer specifieke doelgroep, maar hij vervangt de noodzaak niet van een veel bredere benadering.

In Europa is er geen gepast beleid op het vlak van migratie en werkgelegenheid. Maar ook voor vluchtelingen luidt de kritiek soms dat mensen geen werkvergunning krijgen, geen bewegingsvrijheid hebben en er in gevaarlijke omstandigheden worden vastgehouden.

GUTERRES: Er is maar één plaats die erger is dan een vluchtelingenkamp, en dat is de burgeroorlog waar ze vandaan komen. Niemand houdt van vluchtelingenkampen, maar soms is er geen alternatief als je mensen wilt helpen om te overleven. Uiteraard is het beter wanneer ze zich kunnen integreren in de samenleving, waar ze een normaal leven kunnen opbouwen. Dat kunnen ze inderdaad niet in een vluchtelingenkamp.

Als ze wettelijk asiel zoeken in een of ander industrieland, kunnen ze hun leven – zij het in moeilijke omstandigheden – misschien op een positievere manier voortzetten.

GUTERRES: Het is duidelijk dat vluchtelingenkampen nooit gecreëerd mogen worden als een instrument om het recht op asiel in Europa te vermijden. Maar vaak verkiezen mensen om zo dicht mogelijk bij hun land van oorsprong te blijven. Anders dan wat sommigen denken, wil de grote meerderheid van de vluchtelingen terug zodra de omstandigheden hen dat toelaten. Vorig jaar hebben we 734.000 mensen geholpen om naar huis terug te keren, dit jaar zullen het er ongeveer 1 miljoen zijn.

Zelfs al maken de Iraakse vluchtelingen de meerderheid uit van het aantal asielzoekers in de industrielanden (goed voor 19.800 aanvragen in de eerste helft van 2007 in 36 industrielanden, nvdr), hun aantal in Europa is níéts vergeleken bij de grote toestroom Irakezen in Syrië en Jordanië. De inspanningen van die landen om asiel te verlenen zijn enorm. De toevloed van Irakezen alleen al in Damascus – meer dan 1 miljoen – is het equivalent van 500.000 Irakezen die Brussel zouden binnenstromen. Wat zou Europa doen als het zoveel Irakezen in zijn hoofdstad zou moeten opnemen? Wie het vluchtelingenprobleem in Europa gigantisch vindt, houdt geen rekening met wat er gebeurt in de rest van de wereld. Geloof me, Europa heeft nog niets gezien.

DOOR ingrid van daele/foto’s filip naudts