Zijn internationale economische sancties een efficiënt middel om druk uit te oefenen op de minder prettige regimes in deze wereld? Het voorbeeld van Irak bewijst het tegendeel, aldus mesenrechtenspecialist Marc Bossuyt.

Dat de Iraakse bevolking verschrikkelijk lijdt onder de sancties die de Verenigde Naties het land van Saddam Hoessein na de Golfoorlog hebben opgelegd, is ondertussen bekend. Geschat wordt dat de sancties een half tot anderhalf miljoen mensen het leven hebben gekost, het merendeel kinderen. Eenvierde van de kinderen jonger dan vijf lijdt aan chronische ondervoeding. Slechts veertig procent van de bevolking beschikt over zuiver water. In 1997 functioneerde 75 procent van de ziekenhuisuitrusting niet meer. In het midden van de jaren negentig was de koopkracht van een Iraaks salaris al teruggevallen tot vijf procent van het niveau van voor 1990. Om de energiesector weer op het peil van 1990 te brengen, is zeven miljard dollar nodig.

Marc Bossuyt, hoogleraar internationaal recht aan de universiteit van Antwerpen en eminent mensenrechtenkenner schreef in opdracht van de Subcommissie voor de Mensenrechten van de Verenigde Naties (een commissie van experts waarvan hij zelf jarenlang deel uitmaakte) een rapport over de sancties. Zijn conclusie is vernietigend: de maatregelen tegen Irak hebben ‘een van de grootste humanitaire rampen van de laatste decennia’ veroorzaakt. Ze zijn bovendien volstrekt illegaal: ze druisen in tegen de rechten van de mens, het humanitair recht en het oorlogsrecht.

‘Ik ben niet de eerste die deze kritiek uit’, zegt Bossuyt tijdens een gesprek in Genève. ‘Maar voor de voorstanders van de sancties is het wel vervelend dat dit nu in een officieel document van een officieel mensenrechtenorgaan van de VN gedrukt staat.’

Het verklaart meteen de wel zeer heftige reactie van de Amerikaanse ambassadeur bij de VN in Genève, George Moose. ‘Niet correct, vooringenomen en opruiend’, noemde Moose het verslag. De Verenigde Staten zijn samen met het bevriende Groot-Brittannië, nog het enige land ter wereld dat de sancties wil aanhouden. Bossuyt wuift de uitspraken van Moose weg als gratis reclame voor zijn rapport. ‘Nu heeft het wellicht veel meer aandacht gekregen dan wanneer de ambassadeur gewoon zijn mond had gehouden. Waarvoor hij bedankt is.’

De sancties tegen Irak zijn ‘oorzaak van een van de ergste humanitaire rampen van de afgelopen decennia’ en ze zijn ‘volstrekt illegaal’. Uw rapport spreekt zeer harde taal aan het adres van de Verenigde Naties.

Marc Bossuyt: Jazeker. Maar laat me dit zeggen: uiteindelijk gaat het mij niet om Irak. Mijn ambitie met dit rapport is niet zozeer dat morgen de sancties tegen Irak worden stopgezet, dan wel dat men in de toekomst een beetje beter nadenkt voor men naar het wapen van de economische sancties grijpt.

Ik spreek in mijn rapport niet alleen over Irak, maar ook over Burundi en Cuba. En de hoofdboodschap is altijd dezelfde: de hele theorie waarop economische sancties gebaseerd zijn, loopt mank. Die theorie gaat er namelijk van uit dat men door druk op de bevolking van een land de leiders een andere koers kan doen varen of zelfs uit het zadel kan lichten. Dat is in de praktijk niet zo. Meestal gaat het om autoritaire regimes, waar het volk de leiders niet kan wegstemmen bij de volgende verkiezingen omdat er doodeenvoudig geen verkiezingen zijn. Dictators van het type Saddam Hoesein trekken zich bovendien het lot van hun bevolking helemaal niet aan.

U noemt de sancties tegen Irak illegaal: ze druisen in tegen de rechten van de mens, het humanitair recht en het oorlogsrecht. ‘Sommigen gaan zo ver om van een genocide te spreken’, schrijft u.

Bossuyt: Ik ga zelf niet zo ver, hoor. Maar als je naar de feiten kijkt, kun je er niet omheen dat de Verenigde Naties in Irak het recht met voeten treden. De erbarmelijke gezondheidstoestand van de Iraakse bevolking, de massale kindersterfte, het onderwijs dat een puinhoop is… Vooral de zogenaamde sociaal-economische mensenrechten worden op grote schaal geschonden. En daarbij komt nog dat de sancties het beoogde doel, het omverwerpen van Saddam Hoessein, helemaal niet bereiken. Het maakt het lijden van de Irakezen helemaal zinloos.

Volgens het internationaal recht mogen economische sancties niet zomaar voor onverschillig welk doel worden opgelegd.

Bossuyt: Het Handvest van de Verenigde Naties stelt dat ze alleen geoorloofd zijn om de vrede en de veiligheid te vrijwaren.

Ressorteert het van de macht verdrijven van Saddam Hoessein daaronder?

Bossuyt: De sancties zijn formeel opgelegd om het Iraakse wapenarsenaal te ontmantelen, omdat dat een bedreiging vormde voor de vrede en de veiligheid. Ik denk niet dat je kunt beweren dat de sancties al op het ogenblik dat ze afgekondigd werden, in 1990-1991, een inbreuk waren op het internationaal recht. Het probleem is het volhouden van de sancties nu, tien jaar later, ondanks de humanitaire catastrofe die ze veroorzaken.

Het oorlogsrecht bepaalt dat bij een gewapend conflict het gebruik van wapens niet onbeperkt is. Je mag niet welk wapen ook gebruiken. Er moet een zekere proportionaliteit zijn tussen de middelen en het doel van je actie. Je mag ook geen onnodig lijden veroorzaken. Als dat voor wapens geldt, geldt dat dan ook niet voor economische sancties, die eigenlijk toch bedoeld zijn als een alternatief voor wapens?

De laatste maanden is zeer veel kritiek geleverd op de sancties tegen Irak. Ook in de Verenigde Naties zelf. Twee VN-functionarissen die verantwoordelijk waren voor het Oil for Food-programma, het humanitaire programma dat de ergste nood van de Iraakse bevolking moet lenigen, namen ontslag. Kofi Annan, het hoofd van de VN, heeft ook zijn bedenkingen. En drie permanente leden van de Veiligheidsraad (Frankrijk, China en Rusland) hebben al openlijk laten blijken dat ze tegen de handhaving van de sancties zijn.

Bossuyt: Ik denk dat de Verenigde Staten politiek een heel grove fout maken. Tien jaar geleden was er een zeer grote eensgezindheid in de internationale gemeenschap om de inval van Saddam Hoessein in Koeweit te veroordelen. Nu is er bijna een even grote eensgezindheid dat de sancties niet langer te verantwoorden zijn. De moraliteit is van kamp veranderd.

De Amerikanen hebben het bij het opleggen van de sancties destijds erg slim gespeeld. Ze hebben de betreffende VN-resolutie zo geformuleerd dat er een nieuwe resolutie moet worden goedgekeurd om een einde te maken aan de boycot. Terwijl het de normale gang van zaken is dat er een termijn voor de sancties wordt vastgelegd en dat er steeds opnieuw moet worden beslist om de maatregel te verlengen.

Maar de Amerikanen dreigen nu slachtoffer te worden van hun eigen slimmigheid. Als ze op de klassieke manier hadden gewerkt, waren de sancties al lang opgeheven, en hadden ze de schuld aan China, Rusland of Frankrijk kunnen geven. Nu moeten zij zelf de beslissing nemen.

Welk belang hebben de Verenigde Staten er eigenlijk bij om halsstarrig aan die sancties vast te houden?

Bossuyt: Wij weten dat ook niet goed. Je vraagt je natuurlijk af waarom ze Saddam Hoessein niet meteen op het einde van de Golfoorlog van zijn troon gestoten hebben. Maar goed, dat zal wel allemaal met het politieke evenwicht in het land en in de regio, en met de wensen van Saudi-Arabië te maken hebben gehad. Nu denk ik dat ze vooral geen gezichtsverlies willen lijden, dat ze als grootste land van de wereld niet willen toegeven dat ze verkeerd zijn geweest. Ze hebben Saddam Hoessein natuurlijk jarenlang voorgesteld als de baarlijke duivel. Al hadden ze zijn ware aard blijkbaar nog niet ontdekt toen ze hem indertijd hielpen met zijn oorlog tegen Iran.

Sancties worden al te vaak gebruikt om indruk te maken op de eigen publieke opinie: ‘Kijk eens hoe dapper wij zijn’. Het hindert niet dat de maatregel eigenlijk contraproductief is. Gaan ze de sancties tegen Irak nu ook veertig jaar laten duren, zoals het handelsembargo tegen Cuba?

Tot aan de Amerikaanse presidentsverkiezingen van 7 november zit het dossier in ieder geval muurvast.

Bossuyt: Dat mag u rustig aannemen. Bill Clinton kan zich niet veroorloven ook maar iets te ondernemen. Het maakt internationale politiek zo verdomd moeilijk: de data van de binnenlandse verkiezingen zijn zoveel belangrijker dan adviezen van bekwame experts in de internationale betrekkingen. Ik kan er wel begrip voor opbrengen. Maar toch vind ik dat het niet de kiezers zijn die het buitenlands beleid moeten bepalen. De politicus moet de kiezer ervan overtuigen dat zijn beleid het enige juiste is. Buitenlands beleid behoort tot het domein van de uitvoerende macht. Het kan niet volledig worden gedemocratiseerd en het kan dus niet helemaal door het parlement worden gestuurd. Maak ik een allusie op een binnenlandse discussie?

Om terug te keren naar het buitenland: ook de sancties tegen Cuba, zegt u in het rapport, zijn onzinnig.

Bossuyt: Het Amerikaanse embargo heeft ook een algemene verarming van de bevolking teweeggebracht. Maar in dit dossier zou ik meer de klemtoon leggen op het politiek verkeerde dan op het juridische: politiek hebben de Verenigde Staten net het omgekeerde bereikt van wat ze beoogden, namelijk het verdwijnen van Fidel Castro. Investeer massaal dollars in Cuba en het is afgelopen met de grote leider. Het embargo heeft hem gewoon aan de macht gehouden.

Burundi is uw derde case-study.

Bossuyt: De sancties tegen Burundi zijn in zekere zin het allerergst. Op de lijst van de UNDP van de minst welvarende landen ter wereld staat Burundi op de 155ste van de 160 plaatsen. Een land waar de mensen al helemaal niks hebben, werd tweeënhalf jaar economisch geboycot!

Een paar Burundezen zijn er rijker van geworden, maar de gewone man werd nog armer. Dat is ook een algemene vaststelling: economische sancties maken de armen armer en de rijken rijker. Want het zijn de rijken die de middelen hebben om de sancties te ontwijken en om woekerwinsten te halen uit de smokkel van verboden producten. Sancties leiden zo ook vaak tot meer corruptie en tot de ontwikkeling van de zwarte markt. En als je die eenmaal hebt, raak je er nog moeilijk vanaf. De nadelige gevolgen van sancties duren vaak veel langer dan de sancties zelf.

Bestaan er überhaupt situaties waarin uitgebreide economische sancties wel nut hebben?

Bossuyt: Ik wil het niet helemaal uitsluiten. Essentieel is in ieder geval dat zulke sancties niet lang mogen duren. Als men een land zes maanden boycot en daarmee een erg fout regime op de knieën krijgt, heb ik daar geen enkel probleem mee. Maar zo’n maatregel jarenlang volhouden, dat kan niet. Een sanctiebeleid moet voortdurend opnieuw worden geëvalueerd.

Zijn economische sancties niet altijd in tegenspraak met het internationaal recht, gewoom omdat ze de bedoeling hebben gewone mensen te treffen, zodat die in verzet komen, in plaats van hen betere kansen te geven?

Bossuyt: Sancties zijn natuurlijk een alternatief voor oorlog voeren. En bij oorlog voeren sneuvelen er ook mensen. Sancties zijn minder erg dan een atoombom gooien. Maar ze moeten wel efficiënt zijn. En dan bedoel ik niet economisch efficiënt maar politiek efficiënt.

En daar zit nu net het probleem: ze zijn meestal niet efficiënt. Bij autoritaire regimes, zo meldt een studie, heeft slechts twee procent van de sancties enig resultaat.

Bossuyt: Daarom dat men nu onderzoekt of de zogenaamde smart sanctions een alternatief kunnen bieden: zeer specifieke sancties die alleen de leiders en de elite van een land treffen, niet de gewone bevolking. Buitenlandse rekeningen van de leiders bevriezen, bijvoorbeeld, visa weigeren aan bepaalde personen…

Die gerichte sancties hebben vaak een financieel karakter. Financieel verkeer gaat razendsnel, een organisatie als de Verenigde Naties werkt vele keren trager. Voor de Veiligheidsraad een resolutie heeft goedgekeurd, hebben eventuele geviseerden toch allang hun geld elders ondergebracht?

Bossuyt: Ik beweer niet dat ik kant-en-klare oplossingen heb voor het probleem van de sancties. Maar dat maakt de sancties zoals ze vandaag vaak worden toegepast, niet minder verkeerd.

U stelt in uw rapport ook voor dat de onschuldige slachtoffers van ongeoorloofde sancties een klacht zouden moeten kunnen indienen.

Bossuyt: Ik moet eerlijk zeggen, ik heb daar melding van gemaakt omdat je daar nu eenmaal melding van moet maken. Maar of ik daar nu meteen een realistische regeling voor zie…

Stel: u bent de advocaat van een Iraakse vrouw wier kindje door ondervoeding is gestorven.

Bossuyt: Dan zou ik zeker een proces moeten aanspannen tegen de Veiligheidsraad? Dat kan natuurlijk niet.

Een ander voorstel: derde landen die nadeel lijden door de sancties tegen een andere staat, moeten schadevergoeding krijgen.

Bossuyt: Ook dat is niet uitvoerbaar. Het volkenrecht is nog niet zo ver geëvolueerd dat het op al deze kwesties een bevredigend antwoord zou hebben.

Christine Albers