De federale ambtenarij kreunt onder een half uitgevoerde hervorming. Dringend ingrijpen is nodig.

De noodzakelijke modernisering van de federale ambtenarij is ergens halverwege blijven steken. Efficiënte publieke dienstverlening is nochtans cruciaal voor de economie en voor het vertrouwen van burgers in de instellingen. Maar op het belangrijke departement Financiën heerst er rampzalige chaos en is de incompetentie wijdverbreid. Ook bij Justitie loopt er veel in het honderd, zij het om andere redenen. Voor het overige zijn er grote verschillen tussen de departementen. Sommige worden professioneel en met moderne managementtechnieken gerund, anderen lijken nog altijd in de middeleeuwen te verkeren.

Dat is voor een keer niet op de eerste plaats een kwestie van centen. Extra middelen kunnen natuurlijk helpen om beter te functioneren, maar België besteedt relatief veel aan de werking van zijn overheidsapparaat (wat gezien onze complexe staatsstructuur en hoge bevolkingsdichtheid niet echt verrassend is). De prestaties van dat apparaat zijn jammer genoeg niet navenant. In een vergelijkend onderzoek van de Europese Centrale Bank in de vijftien oude lidstaten van de Europese Unie staat België voor uitgaven in de publieke sector op de vijfde plaats, maar komt ons land voor de kwaliteit van de publieke dienstverlening uit op een povere elfde plaats. En alleen in Griekenland en Italië, blijkt uit de jaarlijkse Eurobarometer, heeft de bevolking nog minder vertrouwen in het eigen staatsapparaat dan bij ons.

MODELSTAAT

Premier Guy Verhofstadt (VLD) trad in 1999 aan met de ambitie van België ‘een modelstaat’ te maken. Dat bleek te hoog gegrepen. De Copernicushervorming van toenmalig minister van Ambtenarenzaken Luc Van den Bossche (SP.A) voor de circa 88.000 federale ambtenaren is op zijn minst gedeeltelijk de mist ingegaan.

Een aantal zaken is wel gelukt. Zo is er een nieuwe organisatiestructuur gekomen: de oude ministeries zijn verdwenen, er zijn nu federale overheidsdiensten of FOD’s. Topambtenaren worden niet langer voor het leven benoemd, maar krijgen nu een tijdelijk mandaat. De bazen van die nieuwe FOD’s verdienen dan wel twee keer zoveel als de vroegere secretarissen-generaal – ze worden ook geacht in ruil daarvoor hun departementen als moderne managers te leiden. Maar door het vastgeroeste personeelskader en de budgettaire beperkingen is de beweegruimte van die managers in de praktijk uiterst klein.

Positief is dan weer dat het begrip personeelsbeleid eindelijk in de ambtenarij is binnengetreden (zij het op kousenvoeten). Vóór Copernicus wist men niet eens hoeveel mensen er werkten in de federale ambtenarij, laat staan wat ze daar deden. Ook is het ambtenarenstatuut wat dynamischer geworden: anciënniteit is niet langer het enige criterium voor promotie.

Wel is in de federale ambtenarij nog altijd een leger laaggeschoolden werkzaam, mensen die in de jaren 1980 in de strijd tegen de werkloosheid door vadertje staat zijn binnengehaald. Die zijn ondertussen vaak de vijftig voorbij en kunnen nergens anders nog terecht. Maar voor een moderne ambtenarij heb je een beter opgeleide werkvloer nodig.

Er is met Copernicus ook veel verkeerd gegaan. De oude top van de ambtenarij werd bij het grofvuil gezet, maar de selectieprocedure voor hun opvolgers kwam onder vuur te liggen. Ondanks dagenlange assessments door dikbetaalde consultancykantoren kozen politici niet altijd de beste kandidaat. Waarmee ze zelf de overbodigheid van die assessments leken aan te tonen. Op verzoek van de Franstalige socialisten kwamen er aparte jury’s voor Franstaligen en Nederlandstaligen – er raakten namelijk te weinig Franstalige kandidaten door de selectie. Maar daardoor zit men nu zwaar in de nesten. De Raad van State heeft immers al verschillende topbenoemingen vernietigd, en er volgen er ongetwijfeld nog, omdat met die aparte jurering het gelijkheidsbeginsel zou zijn geschonden. Aan het hoofd van een aantal departementen is hiermee een vacuüm ontstaan. Bij het aanmodderende Financiën hangt de nummers één en twee bijvoorbeeld al jarenlang een vernietiging van hun benoeming boven het hoofd. Van die mensen kan weinig gezag uitgaan.

De beloofde afslanking van de ministeriële kabinetten, hoewel goedgekeurd door de ministerraad, is nooit uitgevoerd. Toen de PS in de gaten kreeg waarmee ze had ingestemd, was het snel gedaan met die ongein.

Ook vandaag nog telt de persoonlijke hofhouding van een minister gemakkelijk 50 à 60 medewerkers. Efficiënt is dat niet – die praktijk bestaat trouwens in geen enkel ander beschaafd land. In een goedwerkend staatsapparaat doet de administratie zélf aan beleidsvoorbereiding. Nu mogen ambtenaren vaak slechts uitvoeren wat door de ministerraad, of in het beste geval door het parlement werd beslist. Niet zelden zijn dat wetten die met haken en ogen aaneenhangen, en die eerst moeten worden herschreven om ze in praktijk te kunnen brengen.

Copernicus heeft ten slotte nauwelijks verbetering gebracht op Financiën en Justitie, terwijl de belastingen innen en recht doen geschieden natuurlijk twee kerntaken van de overheid zijn, hoe dik of slank je die ook voor ogen hebt.

NOODPLAN

Wat nu? Als het ideale scenario, het afschaffen van de ministeriële kabinetten, niet haalbaar zou blijken, dan zullen ministers en ambtenaren minstens veel nauwer moeten gaan samenwerken.

Ook de selectieprocedure voor de topambtenaren moet opnieuw strenger en transparanter worden. Het odium van politieke koehandel bij de topbenoemingen moet weg. De PS is in het verzet gegaan tegen de dure beoordelingsprocedures voor topambtenaren, maar heeft tegelijk opnieuw de greep van de politiek op de topbenoemingen vergroot. Dat is een kwalijke zaak. Paradoxaal genoeg verdwijnt de interesse voor het departement in kwestie vaak helemaal zodra het eigen poppetje eenmaal geplaatst is. Ministers die geen flauw idee hebben wat hun ambtenaren uitrichten, zijn geen uitzondering.

De beoordeling van de topmanagers moet op een ernstige manier gebeuren, of het hele mandaatsysteem kan evengoed overboord. Maar aangezien de meesten van hen een politiek rugnummer hebben, hebben zij van een evaluatie door de ministers allicht weinig te vrezen.

De vaste benoeming van de ambtenaar is een ideologisch beladen discussiepunt, maar in feite een ondergeschikt thema in het debat over de modernisering van de ambtenarij. Te verwachten valt dat de vaste benoeming hoe dan ook onder druk zal komen te staan, wanneer in de komende jaren overheid en bedrijfsleven op dezelfde krappe arbeidsmarkt op zoek zullen gaan naar bekwame juristen, economen, of andere high potentials. Met de belofte van werkzekerheid alleen, en met niet meer dan wat het huidige statuut te bieden heeft, haalt de overheid die felbegeerde hoogopgeleiden nooit in voldoende groten getale over de brug. Dat wordt een prangende kwestie in de nabije toekomst.

De overheid zal het in de toekomst met minder mensen kunnen doen. Maar wie denkt daarmee de kosten te kunnen drukken, vergist zich. Met minder, maar beter opgeleide ambtenaren kom je minstens uit op de huidige personeelsuitgaven.

Zolang Financiën en Justitie blijven kwakkelen, straalt dat af op het hele staatsapparaat en blijft de federale ambtenarij opgezadeld met een imagoprobleem. Voor Financiën moet er dan ook dringend een noodplan komen om het de moderne tijd binnen te loodsen. Het departement is veel te groot (30.000 ambtenaren), een logge tanker op drift. Om ook maar iets te kunnen bereiken, moet Financiën in aparte business units worden onderverdeeld. Maar zelfs de beste manager ter wereld krijgt niets voor elkaar als de bevoegde excellentie, zoals minister van Financiën Didier Reynders (MR) de voorbije jaren, de goede werking van zijn administratie aan zijn laars lapt.

Justitie is een geval apart, omdat de organisatie van de griffies en de parketten grondwettelijk vastligt. Bij Justitie was er de voorbije jaren grote weerstand tegen hervormingen die vormen van resultaatgericht werken wilden introduceren. De volgende regering zal een en ander moeten afdwingen. Want het is uiteindelijk toch maar de vraag of de manier van werken ook valt onder het heilige huisje van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

APART POTJE

Als een minister moet kiezen tussen geld uitgeven aan een leuk plannetje dan wel dat geld in zijn departement steken, is het pleit snel beslecht. Wie een hervorming van de administratie wil doen slagen, kan daarvoor dus maar beter een apart potje reserveren, zoals dat gebruikelijk is in landen met een efficiënte en moderne publieke dienstverlening. Denk daarbij aan Oostenrijk of de Scandinavische landen.

Voor het overige, ook al valt daar in electorale termen weinig mee te winnen, moet een volgende regering misschien gewoon proberen wat beter op de winkel te letten. De machinerie van de staat beter doen draaien en onderhouden. Dat klinkt weliswaar weinig bevlogen, maar het behoort wel tot het wezen van het overheidsoptreden.

Samengevat

De selectieprocedure voor de topambtenaren moet opnieuw strenger en transparanter worden.

Voor Financiën moet er dringend een noodplan komen om het de moderne tijd binnen te loodsen.

Het is de vraag of bij Justitie de manier van werken ook valt onder het heilige huisje van de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

DOOR HAN RENARD