De Europese leiders moeten het deze week op de top in Brussel eens worden over een grondwet voor de Unie én over een nieuwe voorzitter voor de Europese Commissie.

Het is erop of eronder deze week. Senator Pierre Chevalier, de speciale vertegenwoordiger van de Belgische regering bij de Intergouvernementele Conferentie (IGC), weet dat als de Europese top straks geen grondwet oplevert, het project wellicht voor lange tijd wordt opgeborgen. ‘Het Ierse voorzitterschap van de Europese Unie heeft zich ver gewaagd. Als het nu niet lukt, wordt het moeilijk om alle gesprekken nog eens over te doen wanneer Nederland volgende maand voorzitter is. Het wordt dus moeilijk om niet tot een akkoord te komen.’

En toch. ‘Vooral de Britten blijven bij elke vergadering nieuwe punten op tafel leggen, waarover dan weer moet worden gepraat. Ze krabbelen steeds weer terug’, zegt voormalig Europees ambassadeur Philippe de Schoutheete de Tervarent. Schoutheete was tot voor kort adviseur van Europees commissaris Michel Barnier, voor die minister van Buitenlandse Zaken werd in de Franse regering.

Eigenlijk had het debat over dat nieuwe, grondwettelijke verdrag al maanden achter de rug moeten zijn. De nieuwe regels hadden uiterlijk op 1 mei van kracht moeten worden, toen de Unie met tien lidstaten werd uitgebreid. De structuren dienen immers te worden aangepast aan het grote aantal lidstaten dat nu rond de tafel zit. Meer beslissingen moeten kunnen worden genomen zonder dat álle lidstaten het eens zijn. De samenstelling van de Europese Commissie moet opnieuw bekeken worden. Het voorzitterschap van de Europese Raad zou ‘herkenbaarder’ moeten worden. Bevoegdheden zullen moeten schuiven. Het verdrag van Nice, dat nu van toepassing is, vond voor een aantal van deze kwesties geen bevredigende oplossing.

Daarom stelden de Belgen op de top van Laken in december 2001 voor dat een Europese Conventie de hele zaak grondig zou bekijken en een tekst zou voorbereiden. Bij dat werk zouden vertegenwoordigers van alle Europese instellingen, van de nationale regeringen en parlementen en zelfs uit het maatschappelijke middenveld worden betrokken. Dat bood alle partijen ook de gelegenheid om de standpunten van de grote en de kleine lidstaten en van de voor- en tegenstanders van een meer federaal Europa met elkaar te verzoenen.

De Conventie werd het eens over het ontwerp van een grondwet die daarna aan de Intergouvernementele Conferentie werd toevertrouwd. Zo’n IGC bestaat uit de staatshoofden en regeringsleiders van alle lidstaten. Zij alleen kunnen de tekst van een nieuw verdrag goedkeuren – en de ‘grondwet’ is hoe dan ook in de eerste plaats een nieuw Europees verdrag. Maar de Italiaanse premier Silvio Berlusconi, die vorig jaar als voorzitter van de Raad de tekst door de IGC moest halen, faalde volkomen. Zijn opvolger, de Ier Bertie Ahern, mocht de hele procedure opnieuw beginnen.

Veto van de Britten

Dat wil niet zeggen dat er ondertussen niets is gebeurd. Veel vragen hebben een antwoord gekregen. ‘Het systeem van de grondwet is valabel’, zegt voorzitter Wilfried Martens van de Europese Volkspartij. ‘Het is, om te beginnen, een fusie van verdragen: er zal hierna maar één Europees verdrag overblijven. En de nieuwe bevoegdheidsverdeling is intelligent en transparant.’

Er wordt aan het wisselende voorzitterschap gesleuteld, maar op zo’n manier dat alle lidstaten zich toch nog regelmatig voorzitter van de Europese Unie zullen mogen noemen. De nieuwe lidstaten staan daar op. Ze willen graag ook allemaal een commissaris: iemand die hun aanwezigheid in Brussel een gezicht geeft. De Commissie wordt wellicht pas vanaf 2014 tot maximum 18 leden beperkt.

‘Zo’n omvangrijke Commissie is ondertussen wel een probleem’, vindt Martens. ‘De grote lidstaten hebben daarin dan namelijk ook maar één commissaris. Wat gaan ze doen? Ze zullen clusters van bevoegdheden maken. Naast de voorzitter zullen er vice-presidenten opduiken met zware portefeuilles, en die posten zullen door vertegenwoordigers van de grote landen worden bemand. De vice-president voor het buitenlandse beleid krijgt zeker een collega voor alles wat met economie te maken heeft – en dat zal een Duitser moeten zijn.’

Eind 2003 liep het overleg vast omdat Spanje en Polen het niet eens waren met de manier waarop het gewicht van de verschillende lidstaten in de raden van ministers werd vastgelegd in de tekst van de grondwet. In het verdrag van Nice was daarvoor een ingewikkelde formule bedacht, die Madrid en Warschau naar verhouding sterk maakte. De Conventie werd het eens over een eenvoudiger systeem om de gekwalificeerde meerderheid te berekenen: de helft van het aantal lidstaten, die samen 60 procent van de Europese bevolking vertegenwoordigen.

Daar wilden Polen en Spanje toen niet van weten. De nieuwe Spaanse minister van Buitenlandse Zaken, Miguel Angel Moratinos, stelt nu een formule voor waarbij een gekwalificeerde meerderheid wordt bereikt als 55 procent van de lidstaten akkoord gaan, die 65 procent van de bevolking vertegenwoordigen. Daar wordt wellicht de voorwaarde aan toegevoegd dat een beslissing alleen door minimaal vier landen kan worden geblokkeerd. Anders zouden Frankrijk, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk met z’n drieën de hele Unie kunnen lamleggen – als ze dat zouden willen.

Die strijd lijkt zo min of meer beslecht. Maar het is lang niet zeker op welke bevoegdheidsdomeinen beslissingen met ’n gekwalificeerde meerderheid zullen volstaan. ‘De kans blijft levensgroot aanwezig dat de hele grondwet op dat punt helemaal wordt afgezwakt’, meent Wilfried Martens. ‘De Britten willen zo weinig mogelijk beslissingen bij gekwalificeerde meerderheid, wij zoveel mogelijk. We zullen het juiste evenwicht moeten vinden tussen het handhaven van het vetorecht voor de nationale staten en het gebruik van de gekwalificeerde meerderheid, waarbij het Europese belang kan spelen.’

Pierre Chevalier maakt zich sterk dat de Belgen Justitie en Binnenlandse Zaken voor de gekwalificeerde meerderheid binnenhalen. Tony Blair zou zich hebben laten overtuigen van het nut van een Europees parket en van samenwerking in criminele zaken in het kader van de strijd tegen het terrorisme. Onder de indruk van de indrukwekkende efficiëntie van de Britse diplomatie blijft Chevalier evenwel voorzichtig. Wat fiscaliteit en sociale zaken betreft, houdt Londen in ieder geval het been stijf. ‘We moeten ook realistisch zijn’, zegt Chevalier. ‘We staan op die vlakken zo goed als alleen.’ De Belgen willen op sociaal vlak wel terug naar de tekst van de Conventie, die onder het Italiaanse voorzitterschap fel was afgezwakt. ‘Een gekwalificeerde meerderheid voor de sociale zekerheid van migrerende werknemers is voor ons een minimum minimorum.’

De naam van God

De Britten gebruiken het referendum over de grondwet, dat door Tony Blair werd aangekondigd, ondertussen wel als een stok achter de deur om zoveel mogelijk toegevingen af te dwingen. ‘Toen het over de euro ging, dreigden ze ook met een referendum’, herinnert Philippe de Schoutheete zich. ‘Dat is blijkbaar een klassieke Britse manier van doen. Er kwam geen referendum, maar ze incasseerden wel de toegevingen die ze hadden verworven.’

Het lastigste punt op de onderhandelingstafel wordt wellicht nog de specifieke verwijzing naar God en de joods-christelijke waarden in de preambule van de grondwet. Ruim de helft van de lidstaten sloot zich ondertussen aan bij wat aanvankelijk vooral een Poolse eis was. Bertie Ahern vreest dat de kwestie straks een grote rol kan spelen in de referendums die verschillende landen toch over de grondwet zullen houden.

Het wordt deze week kantje boord. Als de IGC het eens wordt over een tekst, breekt daarna in ieder geval een periode van onzekerheid aan. Het nieuwe verdrag moet worden geratificeerd en eventueel aan de bevolkingen voorgelegd. ‘In die periode moet de Commissie voor stabiliteit zorgen’, waarschuwt Wilfried Martens. ‘De voorzitter van de Commissie is daarbij van essentieel belang. Dat mag geen loopjongen zijn. Dat moet iemand zijn met het gewicht van Jacques Delors of Walter Hallstein. Maar zo iemand dient zich helaas niet aan.’

Door Ingrid Van Daele en Hubert van Humbeeck

Het is nog lang niet duidelijk op welke bevoegdheidsdomeinen een gekwalificeerde meerderheid zal volstaan.