Met zijn voorstel om voor 20 miljard dollar aan extra militaire steun te leveren, toont president Joe Biden zich bereid om Oekraïne tot de tanden te bewapenen in de oorlog tegen Rusland. Wat is het einddoel van de Amerikanen?
Het geeft geen pas om bij een paasbezoek met lege handen op te dagen. Toen Amerikaans buitenlandminister Antony Blinken en defensieminister Lloyd Austin op orthodox Pasen (24 april) een blitzbezoek aan Kiev brachten, maakte de Oekraïense president Volodymyr Zelensky duidelijk dat hij die goede traditie graag in stand zag gehouden, en hij gerust nog enkele wapens kon gebruiken.
Na zijn bezoek aan Kiev leek Austin, om in de paasmetafoor te blijven, gegrepen door de blijde boodschap. ‘We hebben geen tijd te verliezen’, sprak de Amerikaanse minister van Defensie. ‘De komende weken zijn cruciaal.’ Daarbij formuleerde Austin nadrukkelijk het doel om Rusland ‘zodanig te verzwakken dat het Oekraïne niet meer kan binnenvallen’. Het echte paasgeschenk volgde enkele dagen later. Afgelopen vrijdag kondigde Biden aan dat hij – mits hij instemming krijgt van het Amerikaanse Congres – maar liefst voor 33 miljard dollar (31,3 miljard euro) aan steun wil verlenen aan Oekraïne. Van dat totaalpakket zou 20 miljard dollar (19 miljard euro) naar militaire ondersteuning gaan. Dat is bijna een derde van het totale Russische defensiebudget. Die steun zou komen boven op de 3,7 miljard dollar (3,5 miljard euro) aan Amerikaanse wapenleveringen die Oekraïne sinds het begin van de oorlog al toegezegd kreeg. Volgens Biden is die enorme som ‘een kleine prijs’ om ‘toekomstige Russische agressie te voorkomen’.
De westerse angst voor het oprukken van het autoritarisme zou wel eens kunnen eindigen in Oekraïne.
John E. Herbst, voormalig Amerikaans ambassadeur in Oekraiëne
De Amerikaanse bereidwilligheid staat in schril contrast met de voorzichtige manier waarmee de Verenigde Staten aanvankelijk te werk gingen. Zelfs toen zich meer dan 100.000 Russische manschappen aan de Oekraïense grens hadden verzameld, stond Biden op de rem om wapens te leveren. Meermaals benadrukte hij dat er geen Amerikaanse soldaten ontplooid zouden worden in Oekraïne. Een conflict tussen de NAVO en Rusland zou de Derde Wereldoorlog betekenen, waarschuwde de president. En zelfs nadat Rusland tot de aanval was overgegaan, bleef hij behoedzaam. Ondanks herhaalde vragen van Oekraïne wilde Biden niet weten van een no-flyzone. Ook het plan om Poolse MIG-straaljagers aan Oekraïne te leveren, werd op het laatste moment tegengehouden. Evenmin werden er soldaten gestuurd om de nog aanwezige Amerikanen te evacueren, wat in Afghanistan wel was gebeurd.
Nieuwe prioriteiten
Die initiële terughoudendheid was opmerkelijk. Tijdens zijn verkiezingscampagne vorig jaar was Biden ongemeen hard uitgevaren tegen Poetin. Bij de Democratische Partij heerst – minstens bij een groot deel van de basis – nog altijd het idee dat Donald Trump de verkiezingen van 2016 heeft gewonnen dankzij Russische inmenging. Maar zodra hij verkozen was, sprak Biden de ambitie uit om ‘stabiele en voorspelbare relaties met Rusland’ na te streven.
Bijgevolg was Oekraïne geen echte prioriteit. Het duurde tot 1 september 2021 voordat Biden bereid was om Zelensky te ontmoeten. Binnen de Amerikaanse en Europese diplomatie heerste vooral teleurstelling over de nu zo gevierde Oekraïense president, die het verwijt kreeg dat hij de corruptie niet genoeg bestreed en juridische hervormingen vertraagde. Tijdens de coronapandemie moest Oekraïne zelfs een deal met China sluiten om aan voldoende vaccins te komen. Op 19 juli verkondigde Oleksij Arestovytsj, Zelensky’s topadviseur, het Oekraïense ongenoegen zelfs openlijk: ‘Als het Westen de Oekraïense belangen ondergeschikt blijft maken aan vriendschap met Rusland zou Oekraïne zich wel eens tot het Oosten kunnen wenden.’
Volgens Max Bergmann, Europees directeur van het Center for Strategic and International Studies, had Bidens tempering weinig te maken met een plots herwonnen geloof in vriendschap met de Russen. ‘Het moeilijkste aan buitenlandbeleid is dat een president maar over een beperkte tijd beschikt’, zegt Bergmann. ‘Biden is aangetreden met de intentie om van China de absolute prioriteit te maken. Alle tijd die je besteedt aan Rusland, is tijd die je niet meer kunt besteden aan China. Biden heeft nooit het idee gehad dat hij de relaties met Rusland wezenlijk kon verbeteren. Hij wilde vooral zo weinig mogelijk met Rusland te maken hebben.’
Achteraf gezien is Bidens halfslachtige poging tot reset een fout geweest, vindt Bergmann. ‘Het heeft de indruk gecreëerd dat Amerika niet om Oekraïne gaf. Poetin ging ervan uit dat Amerika hetzelfde zou doen als in 2014: sterke statements, een paar sancties, en voor de rest niets meer. Hij rekende erop dat hij binnen de drie dagen Kiev zou veroveren, het oostelijke deel van Oekraïne zou bezetten en dat hij dan sterker zou staan om met Biden te onderhandelen.’
Geen gracieuze exit
Dat Amerika nu toch bereid is om massale steun te geven, heeft in eerste instantie te maken met de situatie op het terrein. In het begin leek Oekraïne een vogel voor de kat. Het Russische leger was groter in omvang, beter getraind en beter bewapend. Bij Amerikaanse inlichtingendiensten leefde de overtuiging dat Kiev binnen de 72 uur in Russische handen zou vallen. De nederlaag van de Oekraïense strijdkrachten leek zodanig vanzelfsprekend dat Zelensky het aanbod kreeg om onder Amerikaanse bescherming het land uit gebracht te worden. De legende wil dat hij de Amerikanen toesnauwde dat hij munitie nodig had, ‘geen lift’.
Maar gaandeweg bleek het Oekraïense leger zich met beperkte middelen meer dan behoorlijk staande te houden, en kwam het Russische leger een stuk zwakker voor de dag dan gedacht. Ondanks de overmacht in vuurkracht en getalsterkte slaagden de Russen er nauwelijks in terreinwinst te boeken. Geteisterd door logistieke problemen moest het Russische leger zich al snel terugtrekken uit de streek rond Kiev. ‘Niemand geloofde dat Oekraïne het lang kon uithouden’, zegt Bergmann. ‘Als dat je inschatting is, lever je geen moderne wapens omdat je het risico niet wilt lopen dat ze buitgemaakt worden door het Russische leger. Dat Biden nu wel bereid is om op grote schaal wapens te leveren, duidt erop dat hij ervan overtuigd is dat Oekraïne allesbehalve op instorten staat. Meer nog: we lijken te denken dat Oekraïne dit wel degelijk kan winnen.’
Binnen de Amerikaanse regering spelen ongetwijfeld ook persoonlijke motieven. Het Amerikaanse Oekraïnebeleid wordt grotendeels uitgetekend door adviseurs die ook onder Barack Obama werkten. Victoria Nuland, die toen de Europese Unie de mantel uitveegde omdat ze tijdens de Maidanrevolutie niet méér steun gaf, heeft vandaag de leiding over het Oekraïnebeleid. Ook buitenlandminister Antony Blinken en nationaal veiligheidsadviseur Jake Sullivan golden onder Obama als voorstanders van een veel voortvarender Oekraïnebeleid. In 2014 weigerde Obama nog ‘dodelijke hulp’ aan Oekraïne te bieden. Die terughoudendheid wordt vandaag gezien als een gemiste kans. Door soft te reageren op de annexatie van de Krim en de door Rusland gesteunde opstand in Oost-Oekraïne heeft Amerika ongewild de boodschap gegeven dat militaire agressie loont.
Het is een denktrant die in veel Oost-Europese landen al jaren gemeengoed is: de Russische beer is fundamenteel onbetrouwbaar, en kan alleen met brute kracht gecontroleerd worden. Het idee dat Poetin iets moet worden gegund om ‘een gracieuze exit’ te kunnen maken, geldt ten oosten van de Elbe als klinkklare onzin. Voor de Baltische staten, Polen of Oekraïne geldt net de omgekeerde logica: als Rusland beloond wordt voor ongehoord gedrag, is het maar een kwestie van wachten voordat het volgende conflict met Rusland zal ontbranden. Veel Oost-Europese landen waarschuwen er al jaren voor dat Poetin ‘niet bij Oekraïne zal stoppen’. Het is een aanname die niet geheel onredelijk lijkt, maar waarvoor eigenlijk geen direct bewijs bestaat. De overtuiging maakt ook opgang binnen het Amerikaanse veiligheidsestablishment. ‘Poetins ambities eindigen niet in Oekraïne’, zegt John E. Herbst, die van 2003 tot 2006 de Amerikaanse ambassadeur in Oekraïne was. ‘Als we Poetin niet in Oekraïne verslaan, zullen we hem misschien in de Baltische staten moeten bevechten, die moeilijker te verdedigen zijn. Het slimste wat we nu kunnen doen, is Oekraïne bevoorraden met alle wapens die het nodig heeft om Rusland te verslaan.’
Bovendien lijkt binnen Bidens buitenlandteam de overtuiging vorm te krijgen dat de oorlog in Oekraïne meer is dan een conflict waarin Amerika zijn belangen verdedigt. De Oekraïense diplomatie is erin geslaagd om de oorlog voor te stellen als een bijna symbolische strijd tussen democratie en autoritarisme. ‘Dit gaat om meer dan Oekraïne’, zegt Herbst. ‘Ik ben er zeker van dat de Chinese president Xi Jinping hiernaar kijkt en inziet dat het geen goed idee is om Taiwan te proberen te veroveren. Als we Poetins agressie kunnen stoppen, is dat een overwinning voor het hele Westen. De westerse angst voor het oprukken van het autoritarisme zou wel eens kunnen eindigen in Oekraïne.’
Escalatie
Ook in Europa is er opmerkelijk veel steun voor de nieuwe Amerikaanse lijn. Liz Truss, de Britse minister van Defensie, verkondigde afgelopen week de ambitie om Rusland niet alleen tot staan te brengen, maar ook terug te duwen uit Oekraïne. De Franse president Emmanuel Macron kondigde in het weekend aan dat Frankrijk de militaire steun zal opdrijven. En zelfs Olaf Scholz, de Duitse kanselier die zo lang probeerde om wapenleveringen aan Oekraïne tegen te houden, lijkt nu toch bereid om die pacifistische – kwatongen beweren: economische – overwegingen aan de kant te schuiven.
Het Europese enthousiasme valt te begrijpen. Het machtigste leger ter wereld heb je maar beter aan je kant, zeker wanneer die steun onder Trump allesbehalve vanzelfsprekend leek. Bidens voorstel om voor 33 miljard dollar aan steun aan Oekraïne toe te zeggen is des te opmerkelijker omdat Europa – voor zover bekend – een soortgelijke investering niet heeft toegezegd. ‘Er heerst onder Europese regeringen Ruslandmoeheid’, zegt Garret Martin, professor trans-Atlantische relaties aan de American University. ‘De annexatie van de Krim, de neergehaalde MH17-vlucht, de vergiftiging van Sergej Skripal in Salisbury, de Russische inmenging in verkiezingen: er is een accumulatie van incidenten, waardoor veel Europese leiders niet meer geloven dat een normale relatie met Rusland mogelijk is. Niemand gelooft nog dat de beloften van Poetin iets waard zijn.’
Tegelijk lopen de Amerikaanse en de Europese belangen niet samen. De impact van de oorlog – prijsstijgingen, de energieafhankelijkheid van Rusland, de vluchtelingenstromen – wordt vooral in Europa gevoeld. Bij een mogelijke escalatie komen eerder Europese dan Amerikaanse steden in het vizier. ‘Ik vind het verbazingwekkend dat de Europeanen meegaan in de Amerikaanse aanpak’, zegt Barry R. Posen, hoogleraar internationale politiek aan het Massachusetts Institute of Technology (MIT). ‘Als ik een Europese leider was, had ik onmiddellijk naar Biden gebeld om pressie te zetten: “Dit was de afspraak niet.” Maar ze vinden het kennelijk allemaal prima.’
De Russen dreigen ermee dat de massale wapenleveringen aan Oekraïne ‘gevolgen zullen hebben’, maar dat wordt aan Amerikaanse zijde weggelachen. Eerder dreigde Rusland er al mee dat het westerse wapenleveringen als mogelijke doelwitten beschouwt, maar voor zover bekend heeft het geen wapenleveringen aangevallen. Ook het feit dat Rusland de wereld er herhaaldelijk aan herinnert dat het over kernwapens beschikt, lijkt voorlopig niet echt indruk te maken. Barry Posen vindt die nonchalance onbegrijpelijk. ‘Het huidige Russische leger lijkt in alles op het Sovjetleger dat we zo lang hebben bestudeerd. De wapensystemen, de tactieken, de logistiek zijn doorgaans niet meer dan geüpdatete versies van hoe het er in de Sovjettijd toeging. Waarom nemen we de kerndreiging dan niet ernstig? We weten dat het Sovjetleger veel heeft nagedacht over hoe het kernwapens op het slagveld kon inzetten. Als alles de voorbije dertig jaar ongeveer hetzelfde is gebleven, kun je je afvragen waarom we ervan uitgaan dat ze dat deel van hun doctrine spontaan zijn vergeten.’
Bovendien wordt het steeds moeilijker om vol te houden dat Amerika geen partij is in deze oorlog. Een van de sleutels tot het Oekraïense succes is de uitgebreide samenwerking tussen Amerikaanse en Oekraïense inlichtingendiensten, waardoor Oekraïne zijn beperkte materieel effectiever kan inzetten. ‘Mij zul je niet horen zeggen dat het allemaal improvisatie is’, zegt Posen. ‘Het is duidelijk dat ze al jaren samenwerken. Voor ons is dat nieuws, maar de Russen – die uitgebreide spionagenetwerken hebben in Oekraïne – wisten dat natuurlijk al langer. Denken we echt dat de Russen dat normaal vinden? Hoe kun je de Russen er ooit van overtuigen dat Oekraïne nooit bij de NAVO zal gaan als het land wemelt van de Amerikaanse inlichtingendiensten?’
Winnen
Finaal hangt alles af van de vraag wat ‘winnen’ betekent. Bij het begin van het conflict reikte de Oekraïense ambitie niet veel verder dan te overleven als onafhankelijke staat en – als het even kon – zo veel mogelijk oorlogsschade te vermijden. In de eerste week van de oorlog liet Zelensky optekenen dat hij bereid was om over neutraliteit te praten, en NAVO-lidmaatschap op te geven.
Met 20 miljard aan extra wapens zouden die ambities wel eens bijgesteld kunnen worden. Officieel houdt Oekraïne de lijn aan dat het zijn volledige territorium weer onder controle wil krijgen, en dus ook de zelfverklaarde Volksrepublieken en de Krim tot Kiev moeten terugkeren. Die lijn strookt met het internationaal recht, maar werd tot voor kort overmatig ambitieus gevonden. Verandert die inschatting als Oekraïne daadwerkelijk een massa Amerikaanse wapens kan inzetten? Zal het nog altijd genoegen nemen met een vredesbestand waarbij het eventueel een deel van zijn grondgebied verliest? Of ontstaat zo de verleiding om een heuse reconquista op poten te zetten en Rusland ook uit de Volksrepublieken en de Krim te verjagen?
Sowieso lijkt geen van beide partijen momenteel bereid om een staakt- het-vuren te overwegen. Afgelopen weekend signaleerde de Russische buitenlandminister Sergej Lavrov nog dat de oorlog zou stoppen als het Oekraïense leger de wapens neerlegt. Maar ook aan de Oekraïense zijde lijkt de appetijt voor onderhandelingen te ontbreken. Het is veelzeggend dat Zelensky vrijdag liet optekenen dat de oorlog misschien ‘zonder dialoog of compromis’ zou eindigen, en dat de vredesonderhandelingen met Rusland ‘op instorten’ staan. Speelt hier louter morele verontwaardiging, of ziet Zelensky mogelijkheden om meer te doen dan louter standhouden? ‘Dit is een gevaarlijk moment’, zucht Posen. ‘Ik vrees dat Zelensky de overwinnaarsziekte te pakken heeft. Hij begint een beetje arrogant te worden. Dat is het moment waarop je fouten begint te maken.’
