Waarom muren niet werken: ‘Samenwerking tussen meerdere landen is nooit eenvoudig geweest’

Dit jaar en volgend jaar zetelt België in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, een van de machtigste internationale organisaties ter wereld. In Waarom muren niet werken dienen docent en schepen Peter Van Kemseke (KU Leuven, CD&V) en adviseur Buitenlandse Handel Ingmar Samyn doemdenkers van antwoord en houden ze tegelijk optimisten scherp over internationale samenwerking. Knack biedt u een fragment aan.

In 2019 en 2020 zetelt België – voor de zesde keer al – in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties, één van de machtigste internationale organisaties ter wereld. Tweeënzeventig jaar nadat België voor de eerste keer plaats nam aan de hoefijzervormige vergadertafel in New York, en tien jaar na het vorige, vijfde, Belgische lidmaatschap. Sindsdien is de wereld drastisch veranderd. Illegale migratie, klimaatverandering, terrorisme, de bedreiging van de rechtsstaat en schendingen van de mensenrechten domineren nu de veiligheidsagenda. Het enige antwoord op die dreigingen is samenwerking. Tussen landen, uiteraard, maar ook tussen niveaus: mondiaal, regionaal, nationaal én lokaal. Een bijzonder complexe, gelaagde agenda.

***

In oktober 2016 wees de Veiligheidsraad Antonio Guterres in New York aan als nieuwe VN-secretaris-generaal. Kort ervoor was, aan de andere kant van de wereld, een VN-hulpkonvooi in de buurt van de belegerde Syrische stad Aleppo aangevallen. Achttien van de 31 vrachtwagens waren vernietigd, twintig mensen werden gedood. Kort nadien laaide het geweld rond de stad op tot het hoogste niveau in vijf jaar.

Toen Guterres in zijn dankwoord sprak over ‘de verschrikkelijke complexiteit van de moderne wereld’, over de slachtoffers van conflict en schendingen van de mensenrechten, had hij ongetwijfeld ook Syrië in gedachten. Tussen 2006 en 2010 was het land getroffen door een extreme droogte. Verschillende wetenschappers zagen een verband met klimaatverandering. Samen met een weinig duurzaam land- en watergebruik leidde de droogte tot mislukte oogsten. Al in 2009 waarschuwde de FAO – de voedsel-en landbouworganisatie van de Verenigde Naties – ervoor dat daardoor de voedselveiligheid van 1,3 miljoen Syriërs in het gedrang kwam. Anderhalf miljoen Syriërs werden gedwongen het platteland te verlaten en trokken massaal naar de steden, waar de sociale druk maand na maand toenam. In het voorjaar van 2011 gingen mensen op straat om hun ongenoegen te uiten en kwamen de religieuze en socio-economische breuklijnen in de Syrische samenleving naar boven. Syrië gleed in maart 2011 af naar een burgeroorlog.

De chaos van de Syrische burgeroorlog bleek een bijzonder goede voedingsbodem voor jihadistische terreurgroepen. Die hadden een boost gekregen na de ‘westerse invasie’ in Irak in 2003, bleken steeds succesvoller in het rekruteren van buitenlandse strijders en breidden vanaf 2013 hun werkterrein uit naar Syrië, onder de naam Islamitische Staat in Irak en al-Sham (ISIS, of kortweg IS, in zijn Arabische afkorting Daesh). Eind 2015 had IS een deel van het Iraakse en Syrische grondgebied in handen. Ze bouwden ook aftakkingen uit in landen als Afghanistan, Mali en andere landen in de Sahel, waar ze fragiele landen en regio’s verder destabiliseerden. Hun ideologie zette ook terroristen ertoe aan toe te slaan in België.

Geconfronteerd met burgeroorlog en jihadisme ontvluchtten miljoenen Syriërs hun land. De teller staat intussen op 5,6 miljoen, van wie enkele tienduizenden ook naar België kwamen, vaak via mensensmokkelaars. In die zin is er ook een duidelijke link tussen Syrië en een andere dreiging: illegale migratie. In 2018 dienden bijna 24.000 personen een verzoek om internationale bescherming in bij onze Dienst Vreemdelingenzaken. Het gaat deels om vluchtelingen – mensen die vervolging vrezen op grond van ras, religie, het behoren tot een bepaalde sociale groep, politieke meningsuiting of nationaliteit – en deels om ‘subsidiair beschermden’ – mensen die niet persoonlijk een doelwit zijn, maar een reëel risico lopen op bijvoorbeeld foltering of onmenselijke behandeling door een gewapend conflict. Dat aantal lag iets hoger dan de bijna 20.000 aanvragen het jaar ervoor, maar ligt wel een stuk lager dan in 2015, toen bijna 45.000 mensen internationale bescherming aanvroegen in ons land. Het is sowieso maar een fractie van de Syriërs die terechtkwamen in landen als Turkije, waar zich 3,3 miljoen Syrische vluchtelingen bevinden, of Libanon, dat onder zijn 6 miljoen inwoners 2 miljoen Syriërs telt. Het plaatst de oproep van Filippo Grandi, de huidige hoge commissaris voor de vluchtelingen, in perspectief: ‘Syrië is de grootste humanitaire en vluchtelingencrisis van onze tijd, een voortdurende oorzaak van lijden voor miljoenen die een vloedgolf van steun over de hele wereld zou moeten vergaren.’ Anders gezegd: de steun moet niet alleen van de buurlanden komen.

In het Syrische conflict komen onder meer klimaatverandering, terrorisme en illegale migratie samen in een explosieve cocktail. Dat zijn meteen ook dreigingen waar Belgen het meest van wakker blijken te liggen. Volgens de Eurobarometer van november 2018, een statistisch overzicht van de Europese Commissie dat peilt naar de publieke opinie in de Europese Unie, vinden iets minder dan de helft van de Belgen – 42 procent om precies te zijn – dat immigratie de belangrijkste kwestie op EU-niveau is, onmiddellijk gevolgd door klimaatverandering (rond 30 procent). Terrorisme staat op de derde plaats met 18 procent. Ongeveer 10 procent vindt dat misdaad een belangrijke Europese uitdaging is. Dat loopt min of meer gelijk met wat de andere Europeanen denken, al hechten Belgen betrekkelijk meer belang aan klimaatverandering. Gepeild naar wat Belgen de belangrijkste uitdagingen vinden voor ons eigen land, komt migratie ook hier op de eerste plaats; 29 procent denkt dat dit de belangrijkste uitdaging is voor België. Daarna komen klimaat (met 25 procent) en misdaad (12 procent). Slechts 9 procent duidt terrorisme aan als belangrijke uitdaging in België.

Of het nu op Europees of op Belgisch niveau is, het zijn dus steeds dezelfde thema’s die terugkomen in een discussie over veiligheid. Dat zijn – niet toevallig – ook nu prioriteiten van België in de Veiligheidsraad, naast onder meer conflictpreventie en humanitaire bescherming van vrouwen en kinderen. Ze illustreren ook hoe breed het begrip ‘veiligheid’ intussen geworden is, en hoezeer verschillende aspecten ervan met elkaar verweven zijn. ‘The terrible complexity of the modern world’, zoals Guterres het uitdrukte. Juist door die complexiteit en de verruiming van het veiligheidsbegrip kunnen individuele staten niet langer als enige borg staan voor vrede en veiligheid in de wereld. Staatssoevereiniteit kan niet de enige en enkele steunpilaar zijn om bescherming te bieden. Evenmin als de Verenigde Naties dat kunnen zijn. Vanuit Belgisch standpunt vervult ook de Europese Unie een cruciale rol in het garanderen van vrede en veiligheid. Net als, maar helaas nog te weinig belicht, tal van lokale actoren, zoals steden en gemeenten.

Ver weg is toch zo dichtbij

Op dinsdag 15 januari 2019 wordt een Mechels gemeenteraadslid opgepakt. Enkele dagen later houdt de onderzoeksrechter hem aan op verdenking van onder meer mensensmokkel. Hij zou humanitaire visa verkocht hebben aan oosterse christenen uit Syrië en daarbij tussen de 2500 en 10.000 euro gevraagd hebben per humanitair visum. Humanitaire visa worden door de Dienst Vreemdelingenzaken toegekend aan mensen die ‘om humanitaire redenen’ naar België komen, bijvoorbeeld om de begrafenis van een familielid bij te wonen. Dat tussenpersonen werken met zogenaamde humanitaire corridors om mensen naar ons land te krijgen is niet illegaal. Zo hielp Belgisch oud-ambassadeur Mark Geleyn in 2015 om 244 christenen uit Aleppo naar België over te brengen. Het risico dat zij zouden worden vermoord in hun land was immers zeer groot, meenden de initiatiefnemers. Er werd wel een vraagteken geplaatst bij de selectiviteit op basis van religie, maar ook dat is in principe niet verboden. De persoonlijke verrijking van een gemeenteraadslid, die onderhands de humanitaire visa verkocht tegen hoge sommen geld, is dat uiteraard wel.

Het incident leidde tot een publiek debat. Om dergelijke wantoestanden te voorkomen pleitten sommigen ervoor de selectie van kandidaten voor een humanitair visum over te laten aan organisaties zoals het VN-Vluchtelingenagentschap (UNHCR), die mensen ter plaatse kunnen screenen en selecteren op basis van objectieve criteria, in een internationaal kader. Anderen, onder wie oud-ambassadeur Geleyn, wezen echter op de nadelen van zo’n selectie door de Verenigde Naties: ‘Officieel klinkt dat mooi en onpartijdig, maar in de praktijk betekent dit dat de UNO [d.i. de Verenigde Naties] kiest wie naar België mag komen […] Dat betekent dat de soevereine beslissing om buitenlanders in België toe te laten met een visum uit handen gegeven wordt aan buitenlanders’, verklaarde hij. De ambassadeur drukte zijn wantrouwen uit om via de Verenigde Naties te werken: ‘De UNO is een zwart gat en er komt weinig licht uit.’

Dit incident maakt minstens een zaak duidelijk: de Verenigde Naties kunnen (en moeten) een rol van betekenis spelen inzake migratie, en dan in de eerste plaats om illegale en clandestiene praktijken aan te pakken. Net zoals de andere grote veiligheidsuitdagingen is ook dit een mondiaal probleem. Maar tegelijk wordt de rol van de Verenigde Naties ook betwist, vaak met staatssoevereiniteit als terugkerend argument. Dat bleek onder meer toen de Verenigde Naties een mondiaal antwoord formuleerden om de wereldwijde migratie in goede banen te leiden: het zogenaamde VN-Migratiepact.

Verdeeld Europa: het VN-Migratiepact

Op 19 september 2016 namen de lidstaten van de Verenigde Naties unaniem de Verklaring van New York aan. Deze ‘New York Declaration for Refugees and Migrants’ somde een aantal principes op als antwoord op de toenemende wereldwijde migratie. Deze verklaring effende de weg, in 2018, naar twee andere documenten: een Global Compact on Refugees, en een Global Compact on Migration.

Met die laatste tekst werden de Verenigde Naties het voor het eerst eens over een tekst die moest leiden tot een gezamenlijke, meer geordende aanpak van internationale migratie, zoals de volledige naam – ‘Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration’ – aangaf.

Gezien de bijzondere gevoeligheid van het thema werd veel aandacht besteed aan de soevereiniteit van de lidstaten. Het was geen verdrag, legde geen juridisch bindende verplichtingen op, maar hield in de eerste plaats een engagement in om internationaal samen te werken. Enkele referenties in de tekst konden dit niet-bindende karakter weliswaar in twijfel trekken, zoals de verwijzing in de inleiding dat het pact berustte op de ‘kern van mensenrechtenverdragen’, waarbij in een voetnoot werd verwezen naar het VN-verdrag van 1990 inzake de rechten van arbeidsmigranten en hun familieleden. Aangezien geen enkele EU-lidstaat dat verdrag geratificeerd heeft, was het ook niet van toepassing op een land zoals België. Sommigen vreesden dat – door het Global Compact on Migration goed te keuren – een rechter zou kunnen besluiten dat het land in kwestie meteen ook gebonden was door alle bestaande internationaalrechtelijke of mensenrechtenverplichtingen waarnaar verwezen werd in de tekst. Juridisch was dat vergezocht. Het Compact on Migration bevestigde trouwens expliciet de soevereiniteit van de staten, en de verplichtingen die ze zijn aangegaan onder het internationaal recht. Staten konden dus hun eigen nationaal migratiebeleid blijven bepalen, uiteraard in overeenstemming met het internationaal recht. Met betrekking tot het beheer van nationale grenzen werd het engagement aangegaan dit zo veel mogelijk op een gecoördineerde manier te doen, maar ook daar werd nog eens uitdrukkelijk verwezen naar nationale soevereiniteit.

Toch barstte in verschillende landen – rijkelijk laat – een controverse uit. De tekst was na achttien maanden van moeizame onderhandelingen in juni goedgekeurd. Pas vier maanden later gaf Oostenrijk aan dat het het Compact niet zou ondertekenen ‘om de nationale soevereiniteit te beschermen’. De Oostenrijkers echoden daarmee soortgelijke verklaringen van Hongarije en de Verenigde Staten. Ook in België leidde het Compact plots tot verhitte discussies, nadat de Oostenrijks-Hongaarse wind was overgewaaid naar de grootste regeringspartij N-VA. De partij wilde de democratische controle over het migratiebeleid niet uit handen geven: ‘Met het pact geven we een belangrijk deel van onze soevereiniteit weg en leveren we ons migratiebeleid over aan de interpretatie van rechters.’ Ze vreesden dat ‘internationaal recht’ weleens ‘globaal recht’ zou kunnen worden: ‘Wij vrezen voor een verschuiving van internationaal naar globaal recht, waarbij onze beslissingsbevoegdheid wordt uitgehold en overgedragen aan rechters die globaal recht interpreteren. Dan hebben verkozenen van het volk geen impact meer. […] In deze regering zit een partij die de Belgische traditie van internationale samenwerking niet volgt.’ De Belgische premier koos wel voor internationale samenwerking en vloog naar Marrakesh, waar de tekst ceremonieel ondertekend werd. N-VA stapte uit de regering, die daardoor op 8 december 2018 ten val kwam. Uiteindelijk stemden slechts vijf VN-leden tegen de finale tekst: de Verenigde Staten van president Trump, Israël, Hongarije, Tsjechië en Polen. Het legde wel de verdeeldheid binnen de Europese Unie pijnlijk bloot.

Op zoek naar de grondoorzaken

Internationale afspraken om migratie op te vangen en migranten beter te begeleiden en te behandelen is een ding, maar minstens even belangrijk is het de oorzaken van migratie weg te nemen door herkomstlanden te stabiliseren. Ook daarin spelen de Verenigde Naties, en meer bepaald de Veiligheidsraad, een belangrijke rol. Een van de middelen waarover de Verenigde Naties daartoe beschikken, zijn vredesmissies, die in dit boek uitvoerig aan bod komen.

Wie kijkt naar de herkomstlanden van migranten of vluchtelingen die naar België komen, ziet meteen een verband met de Veiligheidsraad. De meeste vluchtelingen die in ons land aankomen, komen in de eerste plaats uit het Midden-Oosten. Palestina, Afghanistan en Syrië stonden in januari 2019 bovenaan de lijst. Guinee, Turkije, Somalië, Iran, Burundi en Eritrea vervolledigen de top tien. De meeste van die landen zijn geen onbekende voor de Veiligheidsraad. In een aantal ervan is er een VN-vredesmissie.

Een goed voorbeeld is Mali, een land dat ook vanuit Belgisch perspectief belangrijk is. Een staatsgreep van Toeareg-rebellen tegen de Malinese president in 2012 was het begin van een periode van instabiliteit in het Sahelland. De Toeareg, een berbers herdersvolk, streefden naar een eigen onafhankelijke of autonome regio in het noorden van Mali. Ze haalden vrij snel de boven- hand en riepen in april 2012 hun onafhankelijke staat Azawad uit. Enkele maanden later werden ze uit hun gebied verjaagd door jihadisten die vanuit Libië, Algerije, Irak en Syrië waren gekomen en in hun nieuwe gebied de sharia oplegden. Daarop riep de Malinese regering de hulp in van de internationale gemeenschap. De Veiligheidsraad kwam in actie en stuurde in 2013 een vredesmissie, de United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA), met als opdracht het land te stabiliseren en een verzoeningsproces op gang te brengen. Een bijzonder gevaarlijke opdracht, waarbij inmiddels rond de 180 VN-vredeshandhavers het leven lieten. De troepen uit vooral Burkina Faso, Bangladesh, Tsjaad, Togo en Senegal waren niet altijd even goed getraind, hadden materieel van ondermaatse kwaliteit en waren daardoor niet altijd even goed opgewassen tegen de islamistische groepen, die het terrein goed kenden.

Ondanks het overwegend niet-westerse troepenaantal had de missie ook een Belgisch tintje: gedurende achttien maanden stond de Belgische generaal Jean-Paul Deconinck als force commander aan het hoofd van de missie. Dat is geen toeval. Voor België is Mali, en bij uitbreiding de Sahelregio, op dit ogenblik een van de militaire prioriteiten. Daarnaast werkt België ook met vijf landen van de regio – Senegal, Guinee, Burkina Faso, Mali en Niger – samen op het vlak van ontwikkelingshulp. Met elk van die landen werden samenwerkingsprogramma’s afgesloten die gemiddeld 35 miljoen per land voor een periode van vier jaar vrijmaken. Premier Michel noemde de Sahelregio dan ook een prioriteit voor België, en voor de hele Europese Unie. ‘De regio is onstabiel en dat zorgt voor potentiële problemen: terrorisme, maar ook de vluchtelingencrisis’, aldus de premier. Belangrijke migratieroutes naar Europa en naar België lopen immers via de Sahel en Libië. Door deze regio worden ook wapens en drugs gesmokkeld.

Het is met andere woorden de ‘aride achtertuin’ van Europa, waar opstanden, rebellies, wapens, drugs en mensensmokkel de Sahellanden verder verschroeien onder de bloedhete Afrikaanse zon. Daar begint de Europese en Belgische veiligheid, meer dan aan de echte grenzen van de Europese Unie. Met de migratiecrisis is de Sahel de zuidgrens van Europa geworden. Dat uit zich in een concreet Europees engagement. Vanaf 2013 is in Mali een Europese trainingsmissie aanwezig met de bedoeling het Malinese leger op te leiden tot een volwaardig leger. Anderhalf jaar lang, van juli 2016 tot januari 2018, stond een Belg aan het hoofd van de missie, brigadegeneraal Bart Laurent. Een engagement dat gepaard ging met het uitsturen van 180 Belgische militairen. Daarnaast leidt de Europese Unie ook de Malinese politie en gendarmerie op, en kan het land rekenen op financiële steun. Toen Europees commissaris Neven Mimica in de herfst van 2016 Mali bezocht, herhaalde hij dat nog even: ‘The EU’s commitment to the stabilisation and development of Mali has been constant, increased during the 2012 crisis, and continues to be strong. EU support to Mali for the period 2014-2018 amounts to more than 1.7 billion euros. We stand by the Government and hope that reforms will be accelerated so that people can see the peace dividends.’ Een mooi voorbeeld van hoe de Europese agenda en de VN-agenda elkaar versterken.

***

25 september 2018. De 73ste sessie van de Algemene Vergadering was net enkele dagen eerder voor geopend verklaard. ‘Our world is suffering from a bad case of Trust Deficit Disorder’, zei VN-secretaris-generaal António Guterres, toen twee jaar in functie, voor een zaal vol diplomaten, staatshoofden en regeringsleiders. Het vertrouwen in nationale instellingen, tussen staten, en in de internationale rechtsorde had volgens hem een breekpunt bereikt. Hoewel internationale samenwerking tot welvaart had geleid, op heel wat plaatsen vrede had gebracht en een derde wereldoorlog had voorkomen, mocht die samenwerking niet als vanzelfsprekend beschouwd worden, zo was zijn boodschap.

Samenwerking tussen meerdere landen, in diplomatentaal ‘multilaterale samenwerking’, is nooit echt eenvoudig, laat staan vanzelfsprekend, geweest. Ook niet toen de Belgische buitenlandminister Paul-Henri Spaak en zijn collega’s op de ruïnes van de Tweede Wereldoorlog de basis legden voor de Verenigde Naties, de NAVO en de Europese Gemeenschap. Maar toen werd er, de gruwel van twee wereldoorlogen indachtig, vooral gediscussieerd over de aard van die multilaterale samenwerking. Dát ze gingen samenwerken, stond als een paal boven water. Nu staat voor sommigen de meerwaarde van multilaterale samenwerking zélf – als systeem, als beleid, als ideologie – ter discussie.

De migratiepiek in Europa van 2015 was een mondiaal probleem, waarvan de oorsprong enkele duizendenden kilometers verder lag. Maar hij bracht Europa wel op de rand van een zware crisis. De grootste humanitaire en vluchtelingencrisis in jaren heeft Europese landen vooral intern verdeeld en enkele belangrijke breuklijnen blootgelegd. De spanning tussen soevereiniteit en postsoevereiniteit, die symbolisch het sterkst vertaald wordt in het optrekken van muren of het afsluiten van grenzen, loopt als een rode draad door de twijfelende antwoorden van Europa op de migratiecrisis. Dat verzwakt de Europese Unie als geheel. Begin 2019 bleek dat pijnlijk toen Hongarije een gezamenlijke verklaring tussen de Europese Unie en de Arabische Liga blokkeerde vanwege een verwijzing naar migratie in de tekst. Interne verdeeldheid binnen de Europese Unie ondermijnt onze geloofwaardigheid in de wereld, maar ook onze slagkracht om de ‘verschrikkelijke complexiteit’ van de verschillende bedreigingen voor onze veiligheid, zoals terrorisme, radicalisering, regionale conflicten en klimaatverandering, aan te pakken.

De bezorgdheden en vaak ook woede van velen die zich onvoldoende beschermd voelen in deze wereldorde en de architectuur ervan willen veranderen, zijn vaak echt en onvervalst. Maar zich terugtrekken in het eigen huis biedt geen antwoord. Eigenlijk komt het neer op één vraag: ‘Geloven we in multilateralisme, hoe moeilijk en traag het ook mag zijn, of niet?’ De Duitse bondskanselier Angela Merkel daagde met deze vraag de staatshoofden, regeringsleiders en andere gasten uit op de Veiligheidsconferentie van München in februari 2019. Ze gaf ook zelf het antwoord. ‘Multilateralisme mag dan al gecompliceerd zijn, het is nog altijd beter dan ‘staying home alone’, citeerde ze de Amerikaanse republikeinse senator Lindsey Graham. Vrij vertaald: als je soeverein bent, ben je baas in eigen huis. Maar je bent wel alleen thuis…