Waarom Brazilië ondanks het aanbod van Trump geen nieuwe NAVO-lidstaat wordt

Donald Trump heeft dinsdag onverwacht voorgesteld om Brazilië op termijn tot de NAVO toe te laten. Maar dat aanbod geeft weinig blijk van kennis over de manier waarop de Verdragsorganisatie werkt.

Na een ontmoeting met zijn Braziliaanse ambtgenoot stelde Amerikaans president Donald Trump dinsdag voor om de status van Brazilië naar het niveau van Major Non-NATO Ally aan te passen. Dat is de hoogste status die Washington aan een strategisch-militaire partner, die geen deel uitmaakt van de NAVO, kan toekennen. Daardoor wordt Brazilië onder meer vrijgesteld van Amerikaanse regels over de in- en uitvoer van wapens en kunnen beide landen voortaan samen deelnemen aan antiterrorismeoperaties.

Maar daar liet Trump het niet bij. In dezelfde adem zei de Amerikaanse president op de persconferentie dat Brazilië op termijn het lidmaatschap tot de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) moet krijgen. Een opmerkelijk voorstel, omdat het stuit op enkele procedurele en politieke bezwaren.

Zinloos lidmaatschap

Van cruciaal belang zijn drie artikels uit het stichtingsverdrag van de NAVO, dat aanvankelijk door twaalf landen in 1949 werd ondertekend. Eerst en vooral bepaalt Artikel 10 van het zogenaamde Verdrag van Washington dat enkel Europese landen nog tot de NAVO kunnen toetreden. Aan die voorwaarde kan Brazilië omwille van evidente redenen alvast niet voldoen.

Daarnaast vormt ook Artikel 5, de hoeksteen van het Verdrag, een probleem voor een eventuele toetreding. Het voorziet collectieve zelfverdediging wanneer een van de – momenteel 29 – leden door een derde land wordt aangevallen. In het verleden werd dat artikel slechts een keer geactiveerd na de terroristische aanslagen in september 2001, waardoor de NAVO-troepenmacht vanaf 2001 deelnam aan de oorlog in Afghanistan.

Artikel 6 bepaalt echter dat het toepassingsgebied van bovenstaand principe van collectieve zelfverdediging enkel geldig is boven de Kreeftskeerkring. Probleem voor Brazilië is dat het land voor een groot deel tussen de Steenbokskeerkring en de evenaar ligt. Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor de Britse Falklandeilanden of Hawaï. Valt een land of groepering net die Amerikaanse staat aan, dan moet Washington een andere manier vinden om een internationale coalitie op de been te brengen.

Wil Brazilië toch toetreden, dan moeten de huidige NAVO-lidstaten dus een verdragswijziging doorvoeren van Artikel 10 en 6. Probleem is dat zoiets unanimiteit vereist tussen de huidige lidstaten. Bovendien is er vervolgens opnieuw unanimiteit nodig om Brazilië het lidmaatschap ook effectief toe te kennen. Het lijkt erg onwaarschijnlijk dat zowel de Europese lidstaten als Canada momenteel bereid zijn om nog een land met volatiele president bij de Verdragsorganisatie te betrekken.

In die optiek hebben de uitspraken van Trump dus meer weg hebben van een politieke flirt dan wel van een realistisch scenario. De liefde tussen Trump en Bolsonaro komt alleszins van twee kanten. Begin dit jaar gaf Bolsonaro te kennen dat hij bereid is om een Amerikaanse legerbasis toe te laten op Braziliaans grondgebied. Dat werd bij het leger niet goed onthaald, te meer omdat Bolsonaro’s voorstel op voorhand niet met het ministerie van Defensie was besproken. Daarnaast sprak Bolsonaro zich ook uit voor de bouw van de muur aan de grens met Mexico, een van de grote verkiezingsbeloftes van Donald Trump.

Horizonten verruimen

Het is natuurlijk mogelijk dat Trump op deze manier het zogenaamde Rio Pact, het pan-Amerikaanse equivalent van de NAVO, opnieuw leven tracht in te blazen nadat zes landen zich de afgelopen vijftien jaar uit het Pact hebben teruggetrokken. In het verleden hebben de Verenigde Staten ook al geprobeerd om in Zuidoost-Azië een verdragsorganisatie op te richten tegen de communistische dreiging, de zogenaamde South East Asia Defence Collective. Maar omdat de acht lidstaten het niet eens geraakten over de te varen koers werd de organisatie in 1977 alweer opgedoekt.

Bovendien kunnen uitspraken van Trump ook geïnterpreteerd worden als waarschuwing aan de Europese NAVO-bondgenoten dat de Amerikaanse president bereid is om zijn militaire horizonten te verruimen. De Amerikaanse president is – net als zijn voorgangers, maar dan explicieter – ontevreden over het gebrek aan defensie-uitgaven van de Europese landen. Door middel van hogere defensie-uitgaven wil hij niet alleen de Verdragsorganisatie veerkrachtig maken tegen een eventueel conflict met de nieuwe wereldspeler China, maar hoopt hij ook om kassa van de Amerikaanse defensie-industrie te spijzen.

Zo liet Trump zich afgelopen week nog vernietigend uit over de inspanningen die Duitsland levert, nadat bekend raakte dat de Duitse regering onder impuls van de sociaaldemocratische SPD komend jaar toch minder zal uitgeven dan aanvankelijk voorzien. Hoewel Trump zich terecht vragen stelt bij de evenredige inspanningen, gaan landen zoals Duitsland en België nochtans niet expliciet in tegen de afspraken die op de NAVO-top in Wales in 2014 werden gemaakt. Daar besloten de NAVO-landen namelijk dat lidstaten ‘er tegen 2024 naar moeten streven om in de richting van twee procent van het bbp aan defensie-uitgaven uit te geven’.