Volksprotesten plaatsen Afrikaanse Unie voor pijnlijk dilemma

Egypte, Sudan of Algerije: een volksopstand en – uiteindelijk – militaire interventies plaatsen de Afrikaanse Unie voor een dilemma. Ze wil vreedzaam burgerprotest valideren, maar wat met militaire coups? Een analyse van Adem Abebe, specialist mensenrechten en democratisering in Afrika aan de universiteiten van Addis Abeba en Pretoria.

De president van Sudan, Omar al Bashir, werd in april afgezet na maanden van aanhoudende protesten. Amper twee weken later dwongen demonstranten in Algerije president Abdelaziz Bouteflika tot aftreden na massale protesten tegen zijn bewind.

In beide gevallen leverde het leger de ultieme slag die tot afzetting leidde, met als cruciale verschil dat het hoofd van het leger in Algerije op subtiele wijze duidelijk maakte dat Bouteflika er beter aan deed om af te treden, terwijl het Sudanese leger een beslissende slag leverde die het abrupte einde van het regime al-Bashir betekende.

De rol van het Sudanese leger kan in die zin beter worden vergeleken met de situatie in Zimbabwe, waar in november 2017 de betrokkenheid van militairen leidde tot het ontslag van president Robert Mugabe. Er zijn ook vergelijkingen te maken met de staatsgreep die president Blaise Compaore van Burkina Faso ten val heeft gebracht in november 2014, eveneens na dagen van protest.

Ongrondwettelijk

Negentien jaar geleden nam de Afrikaanse Unie (AU) een verklaring aan die de ‘ongrondwettelijke regeringswissel’ verwierp (de zogenaamde Verklaring van Lomé). Daarna volgde nog het Afrikaanse Charter over Democratie, Verkiezingen en Bestuur, dat de regels formaliseerde.

De uiteindelijke betrokkenheid van het leger bij verschillende coups, na initieel en intensief burgerprotest, doet de vraag rijzen over hoe die regels moeten worden toegepast.

Hoewel er wat haperingen en inconsistenties zijn geweest, heeft de regelgeving de AU in staat gesteld om staatsgrepen af te wijzen en regeringen het lidmaatschap te ontnemen. Het recente volksprotest dat uiteindelijk leidde tot het omverwerpen van verschillende autoritaire presidenten herinnert ons echter aan het dilemma waar de AU mee wordt geconfronteerd.

Volksprotest in Egypte

De interventie van Egyptische soldaten om president Mohammad Morsi in 2012 af te zetten veroorzaakte een machtskloof die in de daaropvolgende dagen tot massale demonstraties leidde. Het was uiteindelijk wel de interventie van het leger die het definitieve einde van Morsi inluidde.

De AU definieerde de gebeurtenis als een staatsgreep en veroordeelde het leger. Er volgde een eis om terug te keren naar een burgerregering. Egypte werd vervolgens uitgesloten van het AU-lidmaatschap. In 2014 stelde de leider van de coup, Abdel Fattah El-Sisi, zich kandidaat voor het presidentschap en hij won de verkiezingen. Dit ging rechtstreeks in tegen de AU-regel dat coupleiders zich moeten onthouden van de politiek.

Uiteindelijk moest de AU inbinden en werd het lidmaatschap van Egypte datzelfde jaar nog hernieuwd. Er werd zelfs nog een stapje verder gegaan want Sisi werd zelfs benoemd tot voorzitter van de AU.

Dilemma

De gebeurtenissen in Egypte en het daaropvolgende antwoord van de AU benadrukken het unieke dilemma waarin de organisatie zich bevindt ten aanzien van volksprotest met een militair staartje en de eigen beleidsregel om staatsgrepen niet toe te staan.

Een rapport van 2014 van het Panel op Hoog Niveau van de AU verdiepte zich in de onverenigbaarheid van volksprotesten en de AU-standaard die ongrondwettelijke regeringswissels niet toestaat. Het rapport stelde dat een noodzakelijke voorwaarde voor het verwijderen van een overheid, waarbij geen sprake is van een staatsgreep, inhield dat het leger niet betrokken zou zijn. De andere criteria waren dat de protesten massaal en vreedzaam moesten zijn.

Maar het rapport werd nooit formeel goedgekeurd door de AU. Dit betekent dat er geen definitieve beleidsregels voor dit probleem bestaan.

Verwarring

Nog twee andere voorbeelden wijzen op een gebrek aan helderheid bij de AU: Burkina Faso en Zimbabwe.

Toen president Blaise Compaore zijn land Burkina Faso ontvluchtte in november 2014, ontstond er een machtsvacuüm waarvan het leger handig gebruik maakte om de macht te grijpen. De AU aanvaardde de militaire machtsovername niet en deed een oproep om de macht opnieuw aan een burgerregering over te dragen.

Het leger kreeg een periode van twee weken om de vredige overgang mogelijk te maken, wat in acht werd genomen. Maar toen werd een van de militaire leiders benoemd tot premier.

In Zimbabwe was het antwoord van de AU op de gebeurtenissen verwarrend: het lidmaatschap van het land kwam nooit in het gedrang en de generaal van het leger onder wie de militaire tussenkomst had plaatsgevonden werd aangesteld tot vicepresident.

Onmiddellijke schorsing

Ook de gebeurtenissen in Sudan leidden tot een verontrustend scenario voor de AU. Officieel werd de zet door de voorzitter van de AU een ‘militaire overname’ genoemd waarbij aanvullend werd gesteld dat ‘een coup nooit een gepast antwoord is’ op de talrijke uitdagingen waar Sudan voor staat.

Op 15 april heeft de Raad voor Vrede en Veiligheid van de AU de verklaring van de voorzitter onderschreven en werd de oprichting van een door de overheid geleide overgangsautoriteit geëist. Maar op 23 april, in een gezamenlijk communiqué van de ‘consultatieve vergadering van de regionale partners van Sudan’, geleid door de Egyptische president Sisi en bijgewoond door Moussa Faki, de voorzitter van de AU-commissie, werd aanbevolen om de overgangsperiode te verlengen. De raad verlengde de periode van transitie daarop met 60 dagen.

Volgens de Verklaring van Lomé moet de Raad voor Vrede en Veiligheid de desbetreffende regering echter onmiddellijk schorsen als er sprake is van een regeringswissel die als ongrondwettelijk wordt aanzien. Maar door onduidelijkheden inzake de toepasbaarheid van deze begrippen, gebeurt dit niet altijd.

Complexe vragen

De situatie in Sudan doet enkele complexe vragen rijzen. Gezien de gebeurtenissen was de oorspronkelijke deadline van twee weken om een nieuwe overgangsregering te installeren niet haalbaar. Een uitbreiding van die termijn was dus begrijpelijk, maar het houdt ook gevaar in dat het militaire bewind verankerd geraakt. De Vredes- en Veiligheidsraad van de AU moet daarom overeenstemming bereiken over een tijdschema voor de overgang naar civiel gezag.

Om in de toekomst meer consistentie te verzekeren, moet de AU het stof afblazen van het rapport van het Panel op Hoog Niveau over Egypte. De regels moeten duidelijker over de vraag of militaire interventies na aanhoudend volksprotest tegen despotische leiders in sommige gevallen een uitzondering op een onconstitutionele regeringswissel kunnen vormen.

Bovendien spreken de AU-normen over de verwijdering van ‘democratisch verkozen regeringen.’ In de praktijk wordt echter nooit gevraagd of de verwijderde regering democratisch was en beschikt zij niet over de juiste mechanismen om een goede beslissing over de kwestie te nemen.

De AU zou gelijkwaardige aandacht moeten schenken aan het alomtegenwoordige probleem van ongrondwettelijk behoud van regeringsmacht. Maar als er sprake is van staatsgrepen, moet er binnen een redelijke termijn plaats worden gemaakt voor een door burgers geleide en gecontroleerde overgangsmaatregel die diplomatieke inspanningen mogelijk maakt, ongeacht de aard van het afgezette regime.