‘EU-lidmaatschap voor Oekraïne? Nog een lange weg te gaan’

‘De mogelijke toetreding van Oekraïne tot de EU heeft vandaag vooral een belangrijke symbolische betekenis’, schrijven Peter Van Elsuwege, professor Europees recht (UGent), en Guillaume Van der Loo, onderzoeker aan het Egmont Institute en het European Policy Centre.

Na de Russische militaire aanval op zijn land heeft de Oekraïense president Volodimir Zelenski een formeel verzoek tot lidmaatschap van de Europese Unie ondertekend. Eerder had Ursula Von der Leyen, voorzitter van de Europese Commissie, al verklaard dat Oekraïne op termijn binnen de Europese familie hoort en ook het Europees Parlement riep op om de nodige stappen te zetten voor de erkenning van Oekraïne als een officiële kandidaat-lidstaat. Hiermee staat een mogelijk Oekraïens lidmaatschap op de politieke agenda. Het is op dit moment vooral een belangrijke symbolische stap, de weg naar een mogelijke EU-toetreding is nog lang en ligt vol obstakels.

Artikel 49 van het EU-verdrag: de enige juridische basis om toe te treden

De Oekraïense president Zelenski verwees in zijn verklaringen naar een snelle EU-toetreding op basis van een ‘fast track’-procedure. Er bestaat echter geen magische toverformule of een speciale procedure voor een snelle toetreding. De enige juridische basis voor een verdere uitbreiding van de EU is te vinden in Artikel 49 van het EU-verdrag. Daarin staat dat elk Europees land dat de gemeenschappelijke waarden van de EU onderschrijft een toetredingsaanvraag kan indienen. Of zo’n toetreding er effectief komt, wordt bij unanimiteit beslist door de bestaande lidstaten na het doorlopen van een volledig pre-toetredingsproces. Een eerste belangrijke stap daarbij is de formele erkenning van een kandidaat-lidstaat. Dat is een politieke beslissing die wordt genomen door de Europese Raad. Pas in een later stadium kunnen eventueel de effectieve onderhandelingen over toetreding starten.

Zo ver zijn we met Oekraïne nog niet. Er is momenteel alleen een niet-bindende resolutie van het Europees Parlement waarin wordt opgeroepen om het proces tot de formele erkenning van Oekraïne als kandidaat-lidstaat op te starten en in tussentijd verder te werken aan de uitvoering van het in 2014 gesloten associatieakkoord. De bal ligt dus in het kamp van de huidige EU-lidstaten die, na een advies van de Europese Commissie, alle belangrijke beslissingen omtrent uitbreiding gezamenlijk nemen. De leiders van acht Centraal- en Oost-Europese lidstaten hebben zich alvast in een gezamenlijke verklaring uitgesproken voor een onmiddellijke erkenning van de Oekraïense toetredingsaanvraag. Andere lidstaten, waaronder België, zijn meer terughoudend. Premier De Croo liet in dat verband weten dat er in eerste instantie ‘een aangepaste vorm van partnerschap’ moet komen vooraleer er sprake kan zijn van een mogelijke toetreding.

In elk geval is een Oekraïense toetreding tot de EU niet evident. Een kandidaat-lidstaat moet voldoen aan verschillende voorwaarden. Het belangrijkste referentiepunt is de Europese Raad van Kopenhagen van juni 1993 waarin verschillende politieke, economische en juridische vereisten voor lidmaatschap werden vastgelegd. Om te kunnen toetreden moet een kandidaat-lidstaat beschikken over stabiele democratische instellingen, een competitieve markteconomie en moet het volledige EU-recht worden overgenomen en toegepast.

Het associatieakkoord als basis voor de relaties met Oekraïne

De vraag is dan wel hoe een dergelijk aangepast partnerschap er moet uitzien. De EU heeft sinds 2014 een verregaand associatieakkoord met Oekraïne. Het was de weigering van de toenmalige President Janoekovitsj om dit akkoord te ondertekenen dat de zogenaamde ‘Maidan-revolutie’ ontketende, wat leidde tot een nieuw pro-Europees leiderschap in Oekraïne. Daarop volgde de annexatie van de Krim door Rusland en het conflict in de oostelijke provincies Donetsk en Loegansk.

Dat historisch associatieakkoord voorziet in een geleidelijke en gedeeltelijke integratie van Oekraïne in de interne market van de EU, zonder dat lidmaatschap expliciet als doelstelling wordt vooropgesteld. Het akkoord erkent Oekraïne als ‘Europees land’ met ‘Europese ambities’ en stelt dat het ‘ruimte laat voor verdere ontwikkelingen tussen de EU en Oekraïne’, maar vermijdt diplomatisch een expliciete toetredingsbelofte.

Een politieke erkenning van Oekraïne als kandidaat-lidstaat betekent niet noodzakelijk dat dit akkoord moet worden aangepast. Integendeel, dit akkoord is en blijft een belangrijk instrument voor politieke, economische en institutionele samenwerking in uiteenlopende domeinen. De uitvoering van de daarin opgenomen ambitieuze doelstellingen, zoals het tot stand brengen van een diepe en brede vrijhandelszone, samenwerking op vlak van buitenlands- en veiligheidsbeleid en het ondersteunen van interne hervormingen in Oekraïne, bieden de beste garantie om een potentiële toetreding op langere termijn dichterbij te brengen. Oekraïne heeft de laatste jaren al belangrijke economische en institutionele stappen gezet om dat akkoord uit te voeren. In verschillende domeinen zijn verdere hervormingen nodig, de huidige oorlogssituatie en de gevolgen daarvan zullen dit nog complexer maken.

Geboorte van een geopolitieke Unie

Indien er effectief een toetredingsprocedure wordt opgestart, zal de EU zich ook intern moeten voorbereiden op een mogelijk Oekraïens lidmaatschap. Oekraïne is een relatief groot land met 44 miljoen inwoners dat een plaats moet krijgen in de Europese instellingen. Een mogelijke toetreding van Oekraïne vereist in elk geval een versterkt gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid. Op dat domein gelden nog steeds bijzondere regels en principes waarbij unanimiteit onder de lidstaten cruciaal is. De eensgezindheid na het uitbreken van de oorlog in Oekraïne is ongezien, zoals blijkt uit de beslissing om wapenleveringen aan Oekraïne te financieren onder de Europese Vredesfaciliteit. Hiermee wordt de EU meer dan voorheen een belangrijke geopolitieke speler. Josep Borrell, de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie voor het buitenlands- en veiligheidsbeleid, sprak in het Europese Parlement zelfs over ‘de geboorte van een geopolitiek Europa’. Dat impliceert dat verdere stappen nodig zijn in de uitbouw van een echt Europees defensiebeleid en het is nog maar de vraag of op dat domein alle lidstaten op dezelfde golflengte zitten.

De huidige EU-verdragsbepalingen voorzien reeds in een ‘wederzijdse bijstandsclausule’. Op grond van artikel 42, lid 7 VEU zijn alle EU-lidstaten verplicht om hulp en bijstand te verlenen wanneer een andere lidstaat gewapenderhand wordt aangevallen. Dit is een relatief recent artikel, ingevoerd door het Verdrag van Lissabon, dat tot op heden slechts werd geactiveerd door Frankrijk na de terroristische aanslagen in Parijs. Het artikel is minder verregaand dan het befaamde artikel 5 van het NAVO-verdrag, maar het is een belangrijk engagement dat zeker in het licht van een mogelijke verdere uitbreiding naar het oosten verdere aandacht verdient.

Tot slot kan de toetredingsaanvraag van Oekraïne niet worden losgekoppeld van de ruimere geopolitieke situatie in de regio. Landen zoals Moldavië en Georgië hebben in het verleden ook reeds lidmaatschapsambities uitgedrukt. Met beide landen heeft de EU een associatieakkoord dat sterk gelijklopend is aan het akkoord met Oekraïne. Een evolutie in de relaties met Oekraïne brengt haast onvermijdelijk ook het toetredingsperspectief van deze landen op de agenda. Rekening houdende met de complexe situatie in de betrokken landen, met de zelfverklaarde republieken Transnistrië (in Moldavië) en Abchazië en Zuid-Ossetië (in Georgië) is dit een bijkomende uitdaging. Daarnaast zijn er nog de lopende toetredingsprocedures met de landen van de Westelijke Balkan en op papier is ook Turkije nog steeds een kandidaat-lidstaat.

De verwoestende oorlog in Oekraïne heeft in elk geval de discussie over de grenzen van de EU nieuw leven in geblazen. Tot voor kort heerste er binnen veel lidstaten een uitbreidingsmoeheid. De flagrante schendingen van het internationaal recht op het Europese continent hebben enkele taboes doorbroken. De mogelijke toetreding van Oekraïne tot de EU is daar één van, ook al heeft deze discussie vandaag vooral een belangrijke symbolische betekenis.