De Europese Unie zal een screeningsmechanisme voor buitenlandse investeringen goedkeuren. Ze is bezorgd dat de Chinese overheid de controle over haar cruciale technologiebedrijven en infrastructuur krijgt.
Uit het niets is China op vijftien jaar tijd uitgegroeid tot een van grootste investeerders ter wereld. In de Europese Unie stegen Chinese investeringen van 1,6 miljard in 2010 tot 30 miljard in 2017, leren de cijfers van het onderzoeksbureau Rhodium Group. Toch vertegenwoordigen Chinese bedrijven minder dan vijf procent van de buitenlandse investeringen in de Europese Unie.
‘Het gaat niet over het aantal investeringen. In plaats van nieuwe vestigingen op te richten, nemen de Chinezen hier volledige bedrijven over. Een deel richt zich op Europa’s hoogtechnologische industrieën en kritische infrastructuren’, zegt François Godement, directeur van het Azië en China programma bij de European Council on Foreign Relations (ECFR), een Europese denktank. ‘China zou zowat elke haven in Europa willen opkopen.’
Made in China 2025
In de nasleep van de eurocrisis kochten Chinese investeerders eerst nog geprivatiseerde staatsbedrijven in Zuid-Europa op. Maar de laatste jaren is hun aandacht verschoven naar hoogtechnologische bedrijven in het noorden van het continent. Met ‘Made in China 2025’ wil president Xi Jinping het land omvormen tot een hoogtechnologische wereldspeler. Het kopen van Europese bedrijven, en dus hun technologieën, lijkt de kortste weg.
Volgens onderzoek van het ECFR passen in de laatste twaalf jaar een derde van de overnames in Europa binnen de strategie van ‘Made in China 2025‘. In de laatste drie jaar, zo toont een studie van de Bertelsmann Foundation aan, vond 64 procent van de Chinese investeringen in Duitsland plaats in sectoren die China wereldwijd wil domineren.
Keerpunt was 2016 toen de Duitse robotmaker KUKA overgenomen werd door het Chinese Midea, een fabrikant van elektrische apparaten. Duitse politici spraken over veiligheidsproblemen en een strategisch gevaar voor het industrieel en technologisch leiderschap van het land. Bovendien ontstond de vrees dat de Chinese overheid, die een grote invloed heeft op haar bedrijven, Europese technologie wil krijgen voor militaire doeleinden.
Ondertussen onderwerpt de Verenigde Staten Chinese investeringen aan alsmaar strengere regels. In de eerste jaarhelft kelderde het aantal met ruim negentig procent tot twee miljard dollar. China richt zich dan maar tot Europa, als laatste redmiddel voor de zoektocht naar geavanceerde technologieën.
Hogere barrières
De grootste Europese landen werpen in ijltempo hogere barrières op om hun bedrijven te beschermen
In tegenstelling tot de Verenigde Staten en Japan was de gereedschapskist van Europese landen om buitenlandse investeringen te blokkeren tot voor kort beperkt. Maar daar komt dit jaar verandering in. De grootste Europese landen werpen in ijltempo hogere barrières op om hun bedrijven te beschermen.
In Duitsland zijn buitenlandse investeringen in gevoelige sectoren sinds vorig jaar onderworpen aan een veiligheidsbeoordeling bij de aankoop van 25 procent van het kapitaal. Binnenkort verlaagt de regering de drempel naar 15 procent. Dat de Duitse regering ook daadwerkelijk haar veto wil gebruiken, bleek onlangs met de mislukte Chinese overname van machinefabrikant Leifeld Metal Spinning. Nog voor de regering de deal zou blokkeren, trok de Chinese investeerder zich terug.
Italië op zijn beurt breidde zijn screeningsysteem uit door er hoogtechnologische industrieën aan toe te voegen. Ook Frankrijk zal binnenkort andere sectoren zoals artificiële intelligentie bijschrijven op een al bestaande screeningslijst. In het Verenigd Koninkrijk diende de regering deze zomer een wetsvoorstel in voor een mechanisme, waarbij het kan tussenkomen in eerder welke buitenlandse investeringsdeal die de nationale veiligheid kan schaden.
Wederkerigheid
Een ander belangrijk argument van Europa om China op afstand te houden is het gebrek aan wederkerigheid. De meeste Chinese overnames in Europa zouden onmogelijk zijn voor Europese bedrijven in China, volgens een recent rapport van Rhodium Group en MERICS, een Duitse denktank. In 48 industrietakken verbiedt of beperkt China namelijk buitenlandse investeringen.
‘Een Europees bedrijf mag in bepaalde sectoren wel investeren, zolang de Chinese joint venture de controle behoudt. De 49-51 regel die in China geldt, 51 procent in handen van Chinese aandeelhouders en instellingen, is een asymmetrie die op lange termijn niet houdbaar is’, zegt Dirk De Bièvre, professor internationale politieke economie aan de Universiteit van Antwerpen. ‘De Europese Unie zal zich daartegen blijven verweren. Maar ze kan dat niet zo goed omdat ze nog geen echt eengemaakt investeringsbeleid heeft.’ Dat is nu een gedeelde bevoegdheid. Elke lidstaat, die zelf bevoegd blijft, kan ook aan de Europese Commissie vragen een investeringsverdrag te onderhandelen. De Europese Unie onderhandelt sinds 2012 over een verdrag met China, om zijn markt meer te openen voor Europese investeringen. Maar de onderhandelingen zitten strop.
Europese stem
Twaalf van de achtentwintig lidstaten van de Europese Unie hebben in een of andere vorm een eigen screeningsmechanisme. Door die versnippering kan Europa moeilijk met krachtige stem spreken – dat in groot contrast met het handelsbeleid van de Unie. ‘De Europese Unie heeft een enorme handelsmacht. Alleen de Europese Commissie mag namens alle lidstaten handelsverdragen afsluiten met andere landen buiten de Unie. China kan hier onmogelijk verdeel en heers spelen’, zegt Dirk De Bièvre. ‘Maar als een Chinees staatsbedrijf wil investeren in een gas-of elektriciteitsnetwerk van Frankrijk, dan is enkel dat land daartoe ook bevoegd. Lidstaten kunnen aparte investeringsverdragen afsluiten of ‘protectionistische’ regels opleggen en de Europese Commissie of het Europees Gerechtshof kunnen die niet vernietigen.’
Door het investeringsbeleid af te staan aan de Europese Unie zou het meer onderhandelingsmacht krijgen tegenover een assertiever China. Maar in het huidige politieke klimaat is meer Europese integratie niet haalbaar. ‘Lidstaten hebben ook verschillende voorkeuren. Sommige lidstaten hebben geen schrik van Chinese investeerders en vinden het allemaal prima, andere willen hun vitale sectoren vrijwaren voor Chinese overnames’, zegt Dirk De Bièvre. In het eerste geval gaat het over Zuid-Europese landen, zoals Griekenland en Portugal, die veel Chinese investeringen ontvangen, en de kleinere Noord-Europese landen, traditionele verdedigers van vrijhandel.
Europa screent
Toch heeft Europa een coördinatie van nationale screeningsystemen op poten gezet. ‘Wij zijn geen naïeve vrijhandelaars. Europa moet altijd zijn strategische belangen verdedigen’, zei Jean-Claude Juncker, president van de Europese Commissie, vorig jaar nog tijdens de State of the Union. ‘De Europese Commissie heeft eind 2017 – in opdracht van Frankrijk, Duitsland en Italië – een voorstel gedaan om de nationale regels over buitenlandse investeringen te coördineren, en ervoor te zorgen dat er niet al te veel verschillen zijn tussen de lidstaten,’ zegt Dirk De Bièvre.
Op 13 juni 2018 startte de Europese Raad over dat voorstel onderhandelingen met het Europees Parlement, met de bedoeling een akkoord te bereiken voor de volgende Europese verkiezingen, die in de lente van volgend jaar plaatsvinden. Buitenlandse investeringen in kritische infrastructuur en technologie zouden worden onderworpen aan een screening. Het Europese Parlement wil nog een uitgebreider gamma aan sectoren aan de screeningslijst toevoegen.
‘Het is op de eerste plaats een waarschuwingsmechanisme en een mechanisme om informatie van buurlanden te verkrijgen’, zegt François Godement. ‘Het geeft de Europese Commissie ook de macht om zelf informatie te verwerven van lidstaten. Ze kan ook een veto stellen bij investeringen in bedrijven die genieten van Europese subsidies of die in meerdere Europese lidstaten opereren.’ Maar daarbuiten is het uiteindelijke advies van de Europese Commissie is niet bindend, zodat het niet de macht heeft om deals te blokkeren.
De Europese Unie lijkt niet goed voorbereid om hier een dergelijk omvattend screeningsysteem van te maken. ‘Het belangrijkste probleem zal het uitwisselen van informatie zijn, zeker als die van hoogtechnologische aard is of als het om militaire toepassingen gaat’, zegt François Godement. Het is onwaarschijnlijk dat de grootste lidstaten gevoelige informatie zullen doorgeven aan alle andere lidstaten en zeker niet als die informatie komt van landen zoals Amerika of Japan.
‘Zoals het voorstel nu op tafel ligt, zal het moeilijk zijn om de verschillen tussen de lidstaten te overbruggen’, meent Duncan Freeman, onderzoeker aan het EU-China onderzoekscentrum van het Europacollege in Brugge. ‘Lidstaten hebben verschillende belangen met China. Maar ook tussen de lidstaten zelf zal het systeem tot spanningen leiden. Het vergroot de mogelijkheid dat een Europees land zich zou kunnen bemoeien met een investeringsbeslissing van een ander lidstaat.’
Chinese openingen
China heeft niet sterk geprotesteerd tegen het aanstaande Europese screeningsmechanisme, zeker gezien het feit dat de Verenigde Staten nog meer beperkende maatregelen ingevoerd heeft. Tegelijk zijn de strengere Europese regels een wake-up call voor de Chinese regering.
In mei, tijdens een staatsbezoek in China, zei de Duitse bondskanselier Angela Merkel: ‘We willen in bepaalde Chinese sectoren wederkerige toegang, anders zullen we nog meer beperkingen opleggen.’
‘Door de striktere investeringsregels van de Verenigde Staten is de onderhandelingsmacht van Europa toegenomen. China wil zeker Europa niet verliezen als partner,’ zegt Zhang Haiyan, professor aan de NEOMA Business School in Rouen, ‘Er is vooruitgang in de onderhandelingen. In de toekomst zal de Chinese markt zich meer en meer openen voor buitenlandse bedrijven.’ Op 28 juli nam China investeringsdrempels weg in een aantal sectoren, waaronder financiën en de auto-industrie. Anderzijds heeft het dan weer een wetsontwerp in de maak om buitenlandse investeerders aan strenge controles te onderwerpen.
Minder investeringen?
Zhang Haiyan verwacht in de komende maanden en jaren een vermindering van het aantal Chinese investeringen in Europa. Niet alleen door de strengere screeningsmechanismen in Europa, maar ook door de strikte controle van de Chinese overheid zelf op zijn bedrijven die in het buitenland in ‘niet-productieve sectoren’ – zoals de hotelsector – investeren. Het wil daarmee kapitaalvlucht uit haar afkoelende economie bestrijden.
‘Er is wel nog ruimte voor de Chinese bedrijven om te blijven investeren. Het wettelijk kader van de Europese Commissie om buitenlandse investeringen te screenen is eerlijk en transparant en discrimineert China niet specifiek’, zegt de Chinese hoogleraar. De meeste investeringsbeslissingen zullen bovendien nog altijd door de lidstaten zelf worden genomen. ‘Als een bedrijf niet mag investeren in Duitsland, dan gaat het naar een ander Europees land dat meer openstaat voor Chinese investeringen.’ En als Europa echt te moeilijk wordt? ‘Dan zullen Chinese investeerders meer naar ontwikkelingslanden kijken in Afrika en Zuidoost-Azië.’
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier
