Tien jaar geleden traden met Bulgarije en Roemenië twee armoezaaiers toe tot de Europese Unie. Niet alleen in Brussel hebben velen nu spijt van die uitbreiding.
Aan het einde van de negentiende eeuw wisten de Bulgaren het al: in Europa valt een Bulgaar uit de toon. Toen publiceerde Aleko Konstantinov (1863-1897) de verhalen van ‘de moderne Bulgaar’ Bai Ganjo, een soort Tijl Uilenspiegel die Europa bereist en door zijn lompheid, lijfgeur en krenterigheid voortdurend door de mand valt. Legendarisch is de scène waarbij Bai Ganjo een Weens badhuis bezoekt en bulderend in het water plonst, waarna hij de verbouwereerde badgasten trots ‘Bulgaar! Bulgaar!’ toeroept.
Toen Bulgarije en Roemenië in 2007 toetraden tot de Europese Unie, bleek Konstantinovs stereotype nog steeds in leven. Critici van de uitbreiding voerden aan dat Europa een Trojaans paard binnenhaalde dat de Unie zou verzwakken. Roversbendes zouden plunderend door West-Europa trekken en Roma zouden zich massaal in onze contreien vestigen. Daarom legde de Europese Unie de nieuwkomers allerlei voorwaarden op. Lidstaten die een vloedgolf aan arbeidsmigranten vreesden, kregen de toelating om overgangsmaatregelen in te roepen, waardoor het vrije verkeer voor Bulgaren en Roemenen kon worden uitgesteld. Zowel Frankrijk, Duitsland als de Benelux maakten daar gretig gebruik van. Pas in 2014, toen de maximale overgangstermijn verstreken was, gaf ons land een volledig vrije toegang aan de inwoners van de Balkanlanden.
Aanvankelijk namen Bulgaren en Roemenen die tweederangsbehandeling voor lief. Het vooruitzicht op het Europese manna joeg een ongeziene golf van europeanisme door de politieke elite. Maar het beloofde wirtschaftswunder bleef uit. Met een bruto beschikbaar jaarinkomen van respectievelijk 8761 en 13.531 euro zijn Bulgarije en Roemenië nog steeds de armoezaaiers van de Europese Unie. Op de corruptie-index van Transparency International bengelen beide landen als vanouds aan de staart van het Europese peloton. Bulgarije is sinds de toetreding zelfs gezakt op de rangschikking (69e), en staat nu op dezelfde hoogte als Jamaica. Roemenië (58e) bevindt zich op ongeveer hetzelfde niveau als Italië en Griekenland.
Natuurlijk heeft het EU-lidmaatschap ook positieve effecten gehad, zegt Georgi Dimitrov, professor Europese integratie aan de Universiteit van Sofia. ‘De Bulgaarse export is verzesvoudigd. Dankzij het vrije verkeer van personen kunnen onze jongeren gemakkelijk aan goede universiteiten en hogescholen gaan studeren. Bulgaren en Roemenen die in het buitenland werken, sturen geld naar hun familie en stimuleren zo de economie. De EU-fondsen hebben een boost gegeven aan kmo’s, de landbouwsector en de infrastructuur.’ Maar over het algemeen heeft het EU-lidmaatschap de verwachtingen niet ingelost, stelt Dimitrov. ‘De levenskwaliteit is in Bulgarije en Roemenië nauwelijks gestegen en beide landen kampen nog steeds met dezelfde problemen als voor hun toetreding.’
Duits project
In eurosceptische tijden als deze is het haast onvoorstelbaar hoe genereus de Europese Unie in het begin van de 21e eeuw haar ledenbestand heeft uitgebreid. De toetreding van Bulgarije en Roemenië was een soort nageboorte van de grote uitbreiding van 1 mei 2004, toen de Europese Unie maar liefst tien nieuwe lidstaten tegelijk toeliet. ‘Die uitbreiding was het project van de Duitse regering’, zegt Philippe Busquin (PS), die tussen 1999 en 2004 eurocommissaris was. Vooral bij de regeringsleiders was het enthousiasme groot. De Duitse bondskanselier Gerhard Schröder, de Franse president Jacques Chirac en de Britse premier Tony Blair waren helemaal gewonnen voor de uitbreiding. Ze rekenden erop dat de grotere afzetmarkt hun economie een boost zou geven. ‘Binnen de Europese Commissie waren de meningen over de wenselijkheid van die uitbreiding verdeeld’, vertelt Busquin. ‘Commissievoorzitter Romano Prodi was geen al te grote voorstander. Ook België wilde de Unie eerst verdiepen alvorens ze uit te breiden.’
Toch kregen de Duitsers al gauw hun zin. De Duitse socialist Günter Verheugen ontpopte zich als Europees commissaris voor Uitbreiding tot de grote stoomlocomotief van het project. Behalve economische maakten de lidstaten ook strategische overwegingen. ‘We vreesden dat er in sommige Oost-Europese landen dictatoriale regimes zouden komen’, verduidelijkt Busquin. ‘Bovendien investeerden de Amerikanen veel in Oost-Europa. De EU wilde niet achterblijven.’ Volgens Busquin was er aanvankelijk slechts sprake van vijf nieuwe lidstaten. Onder impuls van de Duitsers, die Polen er absoluut bij wilden hebben, zouden het er ten slotte tien worden. Van Roemenië en Bulgarije was op dat moment geen sprake. ‘We hadden het al moeilijk genoeg om de tien nieuwe lidstaten in te passen’, zegt Busquin. ‘Na de uitbreiding van 2004 was de cohesie in de Europese Commissie weg. Ik was stomverbaasd om te horen dat Bulgarije en Roemenië nauwelijks tweeënhalf jaar later al lid konden worden, terwijl we op dat moment al zo veel problemen hadden.’
Hoe en wanneer de beslissing viel om ook Bulgarije en Roemenië bij de EU te nemen, is niet helemaal duidelijk. Volgens Louis Michel, die van 2004 tot 2009 in de Commissie-Barroso I zat, werd er over hun kandidatuur eigenlijk nooit gediscussieerd. ‘Wij hadden het gevoel dat de politieke beslissing om Bulgarije en Roemenië erbij te nemen allang genomen was’, zegt Michel. ‘Iedereen wist dat die landen nooit aan de voorwaarden voor toetreding konden voldoen. Niemand geloofde dat ze erin zouden slagen om de corruptie aan te pakken.’
Toch riep Europees commissaris voor Uitbreiding Olli Rehn op 26 september 2006 het Europees Parlement in Straatsburg op om Roemenië en Bulgarije op 1 januari 2007 toe te laten tot de Unie. In zijn kenmerkende staccato Engels, dat deed denken aan het vroege oeuvre van Kraftwerk, sprak hij vol lof over de ‘opmerkelijke transformatie’ die beide landen onder impuls van de Europese Commissie hadden ondergaan. Rehn had het over ’tastbare resultaten’ in de strijd tegen de corruptie en de georganiseerde misdaad. ‘Ik heb er vertrouwen in dat Bulgarije en Roemenië een verrijking zullen zijn voor de Unie zonder het behoorlijk functioneren van het EU-beleid en de instellingen in gevaar te brengen’, aldus Rehn. ‘De belangen van de EU en het belastinggeld van zijn burgers zijn verzekerd. (…) Op basis van de reeds geboekte vooruitgang toont ons verslag dat beide landen klaar zijn om in 2007 bij de EU te komen.’
Dat laatste was een wel heel fantasierijke invulling van de feiten. Het was op dat moment al duidelijk dat Bulgarije en Roemenië formeel niet aan de criteria voldeden om toe te treden. Zo hield Olli Rehn geen rekening met een waarschuwing van het Comité van budgettaire controle van het Europees Parlement. Comitévoorzitter Istvan Szabolcs Fazakas signaleerde in juli 2006 aan Rehn dat Bulgarije en Roemenië nog niet klaar waren met hun voorbereidingen en hij bijgevolg niet kon garanderen dat het Europees geld goed besteed zou worden. Volgens Fazakas zou Rehn zijn opmerkingen hebben weggewuifd, omdat de politieke beslissing om Bulgarije en Roemenië bij de Unie te nemen toch al genomen was. Fazakas kreeg te horen dat zijn enige taak erin bestond de overgang zo rimpelloos mogelijk te laten verlopen.
Brits manoeuvre
Ondanks de waarschuwingen koos Europa voor de politieke vlucht naar voren. Afgezien van de economische en geopolitieke belangen vermoedt Louis Michel in de uiteindelijke toetreding ook een slinks manoeuvre van de Britten. ‘De uitbreiding was voor hen een manier om het Europese project te dwarsbomen. Ik ben ervan overtuigd dat de Britten Bulgarije en Roemenië erbij wilden omdat ze wisten dat die landen nooit zouden aanvaarden om meer macht aan Europa af te staan. Daardoor zou de Europese integratie stokken. En zo is het inderdaad gegaan. Sinds de uitbreiding zijn de onderlinge verschillen tussen de lidstaten gewoon te groot geworden om de samenwerking uit te diepen.’
Door de bankencrisis in 2008 verslapte bovendien het toezicht op de nieuwe lidstaten. De Europese leiders moesten grootbanken redden en lagen niet wakker van democratiseringsprojecten op de Balkan. ‘Het is niet zo dat het toezicht op Bulgarije en Roemenië geen prioriteit voor ons was’, zegt Karel De Gucht, die de eerste lidmaatschapsjaren meemaakte als Europees commissaris. ‘Maar er waren toen te veel prioriteiten. In een rustigere omgeving hadden we daaraan ongetwijfeld meer aandacht gespendeerd.’
De weeffouten in de nieuwe Unie kwamen al snel naar boven. Terwijl Brussel met de vuist op tafel kan slaan als kandidaat-leden zich misdragen, blijkt het relatief machteloos wanneer lidstaten zich niet aan de regels houden. Dat geldt voor landen die het begrotingstekort boven de afgesproken drie procent laten oplopen. Maar ook wanneer Polen en Hongarije het niet nauw nemen met de rechtsstaat en de mensenrechten, kan Brussel vaak alleen maar knarsetandend toekijken. ‘Zolang ze geen lid zijn, zitten landen bij wijze van spreken op hun knieën te smeken’, zegt een Europese topambtenaar. ‘Maar zodra ze aan boord zijn, ben je overgeleverd aan hun goodwill. Er is bij de lidstaten zelf ook weinig enthousiasme om andere leden te bestraffen.’
Bovendien blijken veel Europese leiders de concrete gevolgen van de toetreding te hebben onderschat. Als overtuigd Europeaan besloot Tony Blair de deuren van de Britse arbeidsmarkt wagenwijd open te gooien, wat leidde tot een toevloed van werkkrachten. ‘Dat heeft een soort psychologische schok gecreëerd’, zegt Europa-expert Steven Van Hecke (KU Leuven). ‘Het is een van de voornaamste redenen waarom de brexitcampagne van UKIP, die tegen immigratie was gericht, zo veel succes had.’
Daarnaast blijken ook de Europese aspiraties van de Bulgaarse en Roemeense politici beperkt. Het Europese spreidingsplan voor vluchtelingen vinden ze onbespreekbaar, net als de nieuwe detacheringsrichtlijn van Europees commissaris van Werk Marianne Thyssen (CD&V). Wat we in West-Europa zien als sociale dumping, is voor Bulgaren en Roemenen een niet geringe bijdrage aan de vaderlandse economie. Ook na tien jaar lidmaatschap blijkt de inschikkelijkheid allerminst toegenomen. Die slechte ervaringen zorgen in Brussel voor een algehele uitbreidingsmoeheid. ‘Het idee om de EU uit te breiden, is politiek verbrand’, bevestigt de Europese topambtenaar. ‘Als Bulgarije en Roemenië vandaag kandidaat-lid waren, zou het minstens vijftien jaar duren voor ze in aanmerking zouden komen. Er zou altijd wel een of andere lidstaat een referendum organiseren om hun toetreding te kelderen.’
Terug naar de USSR
Ook de verhoopte politieke stabiliteit blijft uit. De Bulgaarse en Roemeense politiek zijn nog steeds vergeven van de corruptieschandalen en belangenconflicten. In Bulgarije bleek zowel de partij van ex-premier Sergei Stanisjev als die van zijn opvolger Boiko Borisov gelinkt te zijn aan de georganiseerde misdaad. Roemenië werd het voorbije jaar bestuurd door een regering van technocraten, nadat aanhoudend straatprotest tegen corruptie premier Viktor Ponta in november 2015 tot aftreden had gedwongen. Toch werd zijn sociaaldemocratische PSD bij de parlementsverkiezingen van december 2016 met ruime voorsprong opnieuw de grootste partij. Omdat PSD-partijleider Liviu Dragnea begin dit jaar veroordeeld werd voor electorale fraude, besloot hij het premierschap te delegeren aan een stroman.
De liefde voor Europa blijkt ook bij enthousiaste verbruikers van Europese fondsen niet onvoorwaardelijk. De nieuwe Bulgaarse president Rumen Radev is een uitgesproken bewonderaar van de Russische president Vladimir Poetin. De voormalige luchtmachtgeneraal hoopt de banden tussen Bulgarije en Rusland te herstellen. ‘Een zeer verontrustende evolutie’, zegt Karel De Gucht. ‘Tien jaar geleden was Europa de grote bevrijder, maar na minder dan een generatie lijkt die steun volledig afgebladderd. Je merkt dat Roemenië en Bulgarije geen voldragen democratieën zijn.’
Georgi Dimitrov is niet verbaasd door die pro-Russische opstoot. ‘De oude politieke cultuur is nooit helemaal afgezworen. Veel Bulgaren zijn teleurgesteld dat hun levenskwaliteit niet verbeterd is en verlangen terug naar de traditionele banden met Rusland, die in 2007 zijn doorgeknipt. Die evolutie is tragisch. De voorbije tien jaar heeft de Bulgaarse politiek een dubbel gezicht gekregen. De ene kant is pro-Europees, voorkomend en staat open voor de dialoog. De andere kant is vulgair, zonder scrupules en anti-Europees, een stijl die meer aanslaat op lokaal niveau.’
‘Op veel vlakken zijn Roemenië en Bulgarije er net door het EU-lidmaatschap op achteruit gegaan’, vindt Dimitrov. ‘Het democratisch proces en de rechtsstaat zijn er vandaag slechter aan toe dan op het moment van de toetreding. Zodra ze het lidmaatschap binnen hadden gehaald, kregen veel politieke leiders het idee dat ze onaantastbaar waren. Waarom zou een Bulgaarse premier zich bekommeren om de rechtsstaat, als Silvio Berlusconi de premier van Italië kan zijn?’
De held van Aleko Konstantinov verging het niet anders. Na een reeks doldwaze fratsen op zijn reizen door Europa keert Bai Ganjo terug naar zijn heimat. Hij begint er een tweede leven als parlementslid, dat van het verzamelen van steekpenningen zijn politieke doel maakt. ‘Wat een waardeloze natie’, verzucht hij, wanneer hij vaststelt dat zijn landgenoten tijdens zijn afwezigheid de democratie en de rechtsstaat hebben omarmd. ‘Wat heb je aan een rechtsstaat en vrijheid als de politie niet eens meer een betoging uit elkaar mag schieten?’
Door JEROEN ZUALLAERT
‘Iedereen wist dat die landen nooit aan de voorwaarden voor toetreding konden voldoen.’ Louis Michel
‘Ik ben ervan overtuigd dat de Britten Bulgarije en Roemenië erbij wilden omdat ze wisten dat daardoor de Europese integratie zou stokken.’ Louis Michel
‘Tien jaar geleden was Europa de grote bevrijder, maar na minder dan een generatie lijkt die steun volledig afgebladderd.’ Karel De Gucht
