Begin februari 2021 had China een mirakel verricht, verkondigde president Xi Jinping. Na acht jaar strijd was de extreme armoede uitgeroeid: de laatste 100 miljoen paupers zagen hun leven drastisch verbeteren. De Amerikaanse ontwikkelingseconoom Bill Bikales heeft daar zo zijn twijfels bij.
Het was een kleine twee weken na Chinees Nieuwjaar. IJverige functionarissen kregen gouden medailles opgespeld, de president gaf een toespraak van meer dan een uur en het Volksdagblad publiceerde ’s anderendaags een tweepagina-artikel waarin de naam van de leider maar liefst 139 keer voorkwam. Er was een wonder geschied: China telde geen enkele extreem arme man, vrouw of kind meer. Dat titanenwerk zou ‘in de geschiedenis worden opgenomen’ en was ‘algeheel toe te schrijven aan het leiderschap van de Chinese Communistische Partij’.
Bill Bikales, die tot aan de zomer de hoofdeconoom was van de VN-agentschappen in Peking, kon het nieuws alleen maar toejuichen. Als ontwikkelingsdeskundige boog hij zich zijn hele carrière lang over armoedebestrijding. In China, maar evengoed in Mongolië, Oekraïne en de Filipijnen. Hij studeerde in de jaren zeventig Chinees aan Princeton University en bezocht Peking aan het einde van dat decennium voor het eerst.
Dat de Chinese leiders in de voorbije tientallen jaren gigantische inspanningen leverden, betwijfelde Bikales niet. Maar de ’totale uitroeiing van armoede’ waarvan Xi gewag maakte, leek hem sterk. Toen het Zwitserse ministerie van Ontwikkelingssamenwerking hem vroeg om de kwestie uit te zoeken, nam hij de opdracht graag aan. ‘De verhalen over armoedebestrijding in China zijn oppervlakkig’, zo schrijft hij in Reflections on Poverty Reduction in China. ‘Er is te weinig onderzoek gebeurd.’
In gesprekken over de kwestie duiken altijd weer dezelfde twee tabellen op: een van de Wereldbank, die aangeeft dat het aantal Chinese burgers dat overleeft op 1,9 dollar per dag evolueerde van 90 procent in 1980 naar 0 in 2015, en een van de Chinese overheid. Die loopt van 2012 tot 2020, en is gebaseerd op de Chinese grens van extreme armoede: 2300 yuan (300 euro) per jaar. Bikales: ‘Internationale experts zijn het erover eens dat dit bedrag aan de lage kant is. Er is een nieuwe armoedegrens nodig, evenredig met het huidige ontwikkelingsniveau in China.’
Voor Peking is armoedebestrijding niet alleen van concreet belang, daarmee voldoet het regime ook aan de traditionele invulling van de ‘goede staat’.
Bikales: Klopt. In de klassieke Chinese teksten wordt gesteld dat hongersnood geen natuurlijk fenomeen is, maar het gevolg is van bestuurlijk falen. Dat betekende meteen ook een verlies van legitimiteit, waardoor de omverwerping van de dynastie gerechtvaardigd was. China heeft gedurende het grootste deel van zijn lange geschiedenis de meest geavanceerde administratie ter wereld gehad. Tot haar belangrijkste taken behoorde het garanderen van graanvoorraden, de herverdeling van voedsel van rijkere naar armere regio’s, en de watercontrole in gebieden die gevoelig waren voor overstromingen.
Armoede wordt door de Chinese leiders als een louter ruraal fenomeen beschouwd, terwijl er ook in de rijke streken armen zijn.
En toch leefden Chinezen altijd op de rand van de hongersnood.
Bikales: Dat gold natuurlijk voor veel premoderne samenlevingen. Wanneer er meer voedsel was – door stabiliteit, betere landbouwtechnieken of betere oogsten – werden de families groter, tot op een punt dat de productie de toename niet meer kon dragen. Vervolgens trad een schok op, die meestal uitmondde in politieke instabiliteit.
Zelfs in 1926 schreef de Amerikaanse expert Walter H. Mallory nog een boek met als titel China: Land of Famine (Land van hongersnoden).
Bikales: Hij telde het aantal hongersnoden tussen 108 voor onze tijdrekening en 1911, en kwam uit bij 1828 gevallen. Dat is bijna één per jaar. Hoeveel honger er in de eerste helft van de twintigste eeuw werd geleden, kan niet precies worden vastgesteld. Het land kreeg zowel af te rekenen met de Japanse invasie als met binnenlands conflict. Deskundigen geloven dat minstens de helft van de bevolking onvoldoende te eten had. Eén Chinese wetenschapper stelde dat er tussen 1912 en 1949 minstens 15,2 miljoen mensen verhongerden. In dat opzicht betekent Xi’s wonder wel iets.
Toch vindt u het vreemd dat Peking altijd gewag maakt van ‘800 miljoen mensen die sinds het begin van de hervormingen in 1979 uit de armoede zijn getild’.
Bikales: Dat doet de vraag rijzen waarom ze na bijna dertig jaar maoïsme nog altijd zo arm waren, en of dat wel zo was. De onverbiddelijke conclusie luidt dan: als China in 1978 per capita het achtste armste land ter wereld was, was dat te wijten aan Mao’s beleid, met name aan de gruwelijke campagnes – de Grote Sprong Voorwaarts, de Culturele Revolutie, om er maar een paar te noemen. En aan het feit dat het ging om een totale collectivisering, waarbij elke vorm van materiële aanmoediging van werk ontbrak. Het was de Grote Roerganger om volstrekt egalitarisme te doen, en om louter ideologische motivatie.
U schrijft dat de armoede niet het meest daalde onder Xi, maar wel onder Deng Xiaoping (1978-1989). Nochtans was het Deng bovenal om economische groei te doen.
Bikales: Na het gigantische economische falen onder Mao was er inderdaad veel laaghangend fruit. Tussen 1978 en 1985 stegen de rurale inkomens met gemiddeld 15 procent per jaar. Als je dat volgens de officiële armoedegrens bekijkt, dan is het aantal armen in die periode gehalveerd, van 250 miljoen naar 125. Maar het is tegelijk in deze periode dat de gigantische welvaartskloof ontstaat. Door de ontmanteling van de productiebrigades op het platteland stortte ook het systeem van ruraal onderwijs en gezondheidszorg in.
Sinds het aantreden van Xi in 2012 is armoedebestrijding een beleidszaak.
Bikales: Over de mate waarin de gezinnen zélf zorgden voor grotere welvaart, bestaat nog altijd discussie. Maar je kunt niet ontkennen dat 100 miljoen Chinezen door staatsinterventie uit de misère werden getild. Tegen 2012 had China volgens de nieuwe, hogere armoedegrens 98,99 miljoen armen. Dat waren mensen die maar in geringe mate gebruik konden maken van groei- en marktkansen. Ze woonden in de uithoeken van het land en behoorden vaak tot de etnische minderheden. Xi stelde kort na zijn aantreden heel precieze doelen. In 2014 werd een nationale armoedestudie uitgevoerd, waarbij maar liefst 800.000 functionarissen werden ingezet. Die oefening gebeurde in de twee daaropvolgende jaren nog eens: twee miljoen ambtenaren moesten de juistheid van de eerste cijfers testen. Er werd een lijst opgesteld van 128.000 dorpen in 592 districten, en een kleine 30 miljoen gezinnen werden als ‘extreem arm’ geclassificeerd. Daarbij werd niet alleen rekening gehouden met inkomen maar ook met onderwijs, gezondheidszorg en huisvesting. Elke familie kreeg een dossier, dat nauwgezet werd opgevolgd.
Wat gebeurde daarmee?
Bikales: In het dertiende Vijfjarenplan (2016-2020) werden concrete doelstellingen vastgelegd, met een strikte aansprakelijkheid van lokale functionarissen, grootschalige media-aandacht en vermaningen van de centrale leiders. De campagne was heel zichtbaar, nietsontziend, top-down. Ze ging gepaard met een grootschalige mobilisatie van financiële en menselijke middelen. In acht jaar tijd maakte de overheid 210 miljard euro vrij, Chinese bedrijven voegden daar nog 130 miljard aan toe, en er kwamen voor tientallen miljarden aan goedkope leningen.
Het was een merkwaardige vorm van micromanagement.
Bikales: Precies. Alle betrokken functionarissen moesten persoonlijk een aantal gezinnen helpen en in de gaten houden. Tegen 2020 bleven er nog 5,51 miljoen armen over. Voor hen werd een budget van 19 miljard euro vrijgemaakt. Je kunt je afvragen hoe kostenefficiënt dat is. Maar voor Xi was het ‘een oorlog’ die gewonnen moest worden en die ook als dusdanig moest worden gezien, ongeacht de prijs of het gebrek aan duurzaamheid van de methode.
Toch bent u er niet van overtuigd dat de extreme armoede is uitgeroeid.
Bikales: We beschikken niet over de gegevens die onafhankelijk onderzoek zouden toelaten. Ongeacht welke inspanningen werden geleverd, ze bewijzen niet dat er geen extreme armoede meer is. Want armoede is geen statisch maar een dynamisch fenomeen: terwijl sommige burgers hun ellendige bestaan ontstijgen, zinken anderen erin weg. De Chinese overheid zei dat ze een ’terugkeer van armoede’ zal bestrijden, maar ze houdt zich strikt aan de eerder gedefinieerde groep. Het doel was dus niet af te rekenen met sociale kwetsbaarheid op zich, maar ervoor te zorgen dat de initieel als extreem arm gedefinieerde mensen dat nu niet meer zijn.
Welke impact had de coronacrisis op de armoede?
Bikales: De economische groei van 2,3 procent was veel lager dan voorzien. Toch werd niet nagegaan of dat nieuwe armoede veroorzaakte, rurale migranten die hun job verloren bleven onzichtbaar in de statistieken. Tijdens de lockdown werden officieel 2,38 miljoen werklozen geteld, dat zijn er maar 100.000 meer dan eind 2019. Maar uit een betrouwbare studie van consumentenanalist Ernan Cui blijkt dat er toen 60 à 100 miljoen mensen hun baan verloren.
U hekelt ook het feit dat Peking ‘armen’ strikt definieert als ‘inwoners van verpauperde regio’s’.
Bikales: Armoede wordt door de Chinese leiders als een louter ruraal fenomeen beschouwd, terwijl er ook in rijke streken mensen zijn die de eindjes niet aan elkaar kunnen knopen. Ondertussen woont ongeveer twee derde van de bevolking in steden, is er een permanent komen en gaan tussen stad en platteland en is de ‘ijzeren rijstkom’ van weleer (de staat die voor je zorgt van wieg tot graf, nvdr) afgebouwd. Er zijn veel meer kortetermijncontracten en freelancewerk. Daarom moet een systeem worden ontwikkeld dat ook stedelijke armoede onderkent. In dat opzicht is het idee van een Nationale Administratie voor Rurale Revitalisering – zoals die in februari werd opgericht – zorgwekkend. Beperkend en dogmatisch ook.
Dat alles maakt duidelijk dat armoede, zelfs extreme armoede, niet kan verdwijnen zolang er geen efficiënte manieren bestaan om armen te identificeren. Bovenal moet aandacht worden besteed aan de 360 miljoen rurale migranten.
Wat zijn de uitdagingen voor de toekomst?
Bikales: Ik vrees dat het Internationaal Monetair Fonds gelijk had toen het vorig jaar stelde dat het Chinese sociale vangnet ondanks recente aanpassingen ‘sterk onvoldoende’ is. Het probleem met de systemen die in de voorbije twintig jaar zijn ontwikkeld, is dat ze gefragmenteerd zijn, gebaseerd op ruraal versus stedelijk. Ze kijken naar mensen met een bepaalde job of in deze of gene woonplaats. De bevolking is erg mobiel, maar de hulpstelsels zijn niet overdraagbaar – vertrek je naar de stad, dan ben je alle bijstand kwijt. Er moet een universele aanpak van armoede komen en een goed gefinancierd en kundig geleid systeem van sociale bescherming. Vooral belangrijk is dat mensen die net boven de armoedegrens zitten worden behoed voor een duik in de armoede door ziekte, de dood van een verwant, jobverlies, een grote gezondheidscrisis of een lockdown. Dat vereist een heel andere aanpak. En vooral véél meer fondsen – en dus andere politieke keuzes.
In 2020 woonde 63,89 procent van alle Chinezen in een stad, terwijl slechts 45,4 procent een stedelijke status of hukou heeft. Met andere woorden: 265 miljoen van die ‘feitelijke stedelingen’ kunnen in de stad geen gebruik maken van openbare dienstverlening zoals onderwijs, gezondheidszorg of sociale bijstand. U pleit voor de afschaffing van de hukou, die eind jaren vijftig door Mao werd ingevoerd om de rurale bevolking op haar plaats te houden.
Bikales: De hukou, die ook op Chinese identiteitskaarten afgedrukt staat, is een erfenis van de planeconomie, dus van een systeem dat niet meer bestaat. Het is fundamenteel onrechtvaardig om aan stedelingen andere, en vooral méér rechten te geven dan aan plattelandsmensen. Het gevolg is dat een of twee rurale familieleden het hele jaar in moeilijke omstandigheden werken in de stad, en ondertussen de uit noodzaak in het dorp achtergebleven verwanten onderhouden. Dat is slecht voor de ontwikkeling van de hele familie. Tegelijk zou de afschaffing van het hukou betekenen dat stedelijke overheden veel meer geld moeten uitgeven, omdat de ‘onzichtbare’ bevolking plots zal worden meegerekend in de dienstverlening.
Ook Liu Xiaobo, de mensenrechtenactivist die de Nobelprijs voor de Vrede kreeg, pleitte voor de afschaffing van de hukou in zijn Charter 08. Hij verdween naar de gevangenis. Hoe reageerden de autoriteiten op uw suggesties?
Bikales: Ik weet zeker dat ze veel gelezen werden, maar er kwam volstrekt geen reactie. Sommige experts denken dat er momenteel aan de hukou wordt gesleuteld. Ik zie het voorlopig niet gebeuren.
Volgens u is ook een fiscale hervorming dringend nodig.
Bikales: Dat zal op groot verzet stuiten van de stedelingen, de staatsbedrijven en de bevolking van het rijkere oosten van het land. De Chinese staat rekent voor zijn inkomsten vooral op de btw, die is goed voor 65 procent van het totaal. Personenbelasting maakt maar 5 procent uit. Aangezien de basis zo gering is, moeten moeilijke keuzes gemaakt worden: gaat het geld naar prestigeprojecten, naar de IT-industrie of naar het platteland? Zal de steun van banken nog altijd prioritair naar de staatsbedrijven vloeien, in plaats van naar de kmo’s? Die mastodonten zijn een heel machtige groep, en de creatie van een rechtvaardige concurrentiesituatie tussen hen en de privébedrijven laat nog steeds op zich wachten.
Tijdens het overleg met de VS in maart 2021 zei gewezen buitenlandminister Yang Jiechi dat China’s verwezenlijkingen een model zijn voor de rest van de wereld én voor de VS. Klopt dat?
Bikales: Nou, de belangrijkste twee maatregelen waren dat boeren vanaf 1978 mochten kweken wat ze wilden om de oogst vervolgens te verkopen tegen de beste prijs, en dat ze in de stad mochten gaan werken. In de meeste landen worden zulke zaken niet door de overheid gecontroleerd, ze kunnen daar dus weinig mee. De recente aandacht voor rurale ontwikkeling is zeker een les, met nieuwe teelmethodes en technologieën, vaak groener en veerkrachtiger. Maar er werd véél meer geïnvesteerd in de kustgebieden en de steden dan in het platteland, zeker als het gaat over onderwijs en gezondheidszorg. De extreme rurale armoede is sterk afgenomen, maar de ontwikkelingskloof tussen stad en platteland en tussen de regio’s onderling blijft gigantisch. Als China daar niets aan doet en een zo grote, achtergestelde plattelandsbevolking houdt, dan vallen er niet veel lessen te leren.
Bill Bikales
– 1972-1976 studeert Chinees aan Princeton University
– 1979-1983 studeert in China
– 1987-1991 studeert economie aan Harvard
– 1991-2001 werkt in Mongolië
– 2001-2003 werkt in Oekraïne
– 2003-2006 werkt in Manila bij de Aziatische Ontwikkelingsbank
– 2006-2021 werkt in China voor verschillende VN-agentschappen, zijn laatste functie was die van VN-hoofdeconoom in Peking
Fout opgemerkt of meer nieuws? Meld het hier
