‘TINA in de financiering van de sociale zekerheid’

‘Als we de uitgaven op een hoog niveau willen houden, zullen we de bijdragen op datzelfde niveau moeten houden’, schrijft Jozef Pacolet over de financiering van de sociale zekerheid.

TINA in de sociale zekerheid. Het klinkt als een titel voor een meisjesboek. Maar wij bedoelen ‘there is no alternative’ voor de financiering van de sociale zekerheid. Als wij de uitgaven op een hoog niveau willen houden, zullen wij de bijdragen op datzelfde niveau moeten houden.

In een recent gepubliceerde bijdrage aan een Europese vergelijking van de financiering van de sociale bescherming viel het ons op dat wij vier decennia lang hebben geworsteld met een trilemma om een hoogwaardige sociale bescherming uit te bouwen, en tegelijk onze concurrentiepositie in het oog te houden door bijdragen te verminderen, en toch de publieke financiën terug in evenwicht te brengen.

De Maribel maatregel (1981) om sociale bijdragen te vervangen was een eerste maatregel in die context, loonmatiging die tot de dag van vandaag moest doorgestort worden als een werkgeversbijdrage (iemand moet het betalen!) is er een ander voorbeeld van. Het leidde tot een complex kluwen van maatregelen en financieringsmechanismen, die dan opnieuw leidden tot pogingen om het terug flexibel en transparant te maken, als het globaal beheer (1995). Tegelijk valt het doorheen al die jaren op dat als het ware in België het endemisch is om steeds nieuwe maatregelen te vinden van fiscale en parafiscale vrijstellingen en verminderingen, zowel aan de kant van de uitgaven voor sociale bescherming, als aan de ontvangstenzijde.

Het resultaat mag nochtans gezien worden. De bruto uitgaven voor sociale bescherming bedragen 30,3% van het BBP in 2015 en daarmee situeert België zich op het vierde hoogste niveau van sociale uitgaven. Tegelijk worden deze uitkeringen fiscaal relatief gunstig behandeld, hoe kan het anders, wij zijn kampioen in fiscale uitgaven, zodat wij met netto uitgaven van 28,2 % van het BBP op de derde plaats staan. De belastingen op de sociale uitgaven (7%) zijn goed voor ongeveer 2,1% van het BBP. Maar het niet belasten van de uitkeringen is ook goed voor 1,9% van het BBP. De minderontvangsten in de sociale zekerheid door allerlei vrijstellingen zijn goed voor 1,8% van het BBP. Terwijl de totale fiscale uitgaven en overige minderontvangsten in de fiscaliteit oplopen tot 16 % van het BBP. Van endemisch gesproken.

Ook hebben wij een sterk universele sociale bescherming, want slechts 5% van de uitgaven zijn op één of andere manier middelen getoetst.

Vier decennia lang heeft men bijgevolg geploeterd om bijdrageverminderingen te compenseren door extra fiscale bijdragen, uit de algemene middelen of als ‘alternatieve financiering’, de naam maakt niet echt uit. De recente ’tax shift’ met de bijdrageverminderingen, is de zoveelste maatregel in dezelfde rij. Tegelijk worden bevoegdheden vanuit de federale sociale zekerheid gelicht, maar de bijdragepercentages voor kinderbijslag en langdurige zorg, vervat voor een deel in de ziekteverzekering, worden behouden. Geen wonder dat sociale bijdragen belangrijk blijven, ondanks een discours van vier decennia dat het zou moeten dalen. En dat algemene middelen uit de rest van de fiscale ontvangsten, of het nu BTW of onroerende voorheffing of wat dan ook, moeten komen. Telkens als men ergens belastingen of bijdragen wenste te verminderen, moest men elders nieuwe middelen vinden.

‘There is no alternative’, zelfs al noemt men het ‘alternatieve financiering’. Als het op de financiering van de recente vermindering van de werkgeversbijdragen aankomt neemt men weliswaar gas terug op een aantal verminderingen die in het verleden gecreëerd waren als een vermindering voor hoge lonen, of de vrijstelling van het doorstorten van de bedrijfsvoorheffing van 1%, maar tegelijk worden hier nieuwe uitzonderingen op voorzien, of worden elders plannen aangekondigd als een bijdragevermindering voor de bouwsector van 600 miljoen euro. Het blijft endemisch.

Waar zal men de belastingen vinden om de bijdrageverminderingen te compenseren? Waar zal men vooral de extra middelen vinden om de kosten van de vergrijzing te dekken, want nu pas gaan deze zich manifesteren? Het is hoopgevend dat het sociale middenveld, bijvoorbeeld in het standpunt van de CM over de financiering van de sociale zekerheid (De Standaard, 5 november 2019), of het standpunt van het ACV over allerlei fiscale en parafiscale gunsten via de wildgroei van cafetariaplannen, tot de conclusie komen dat belastingverminderingen leuk zijn om te hebben, maar niet te verzoenen met het in stand houden en verbeteren van een hoogwaardige sociale bescherming.

Het is een goede uitvalsbasis om verder te pleiten voor een verruimen van de fiscale basis voor alle inkomsten, het herstel van een redelijke progressiviteit in de inkomstenbelasting en het verlaten van het uitzichtloze pad van de vermindering van de vennootschapsbelasting. De Europese Commissie levert zelf de studies aan dat de sociale uitgaven zijn toegenomen in de jongste decennia maar ook dat zij de toenemende ongelijkheid in onze groeiende economie hebben kunnen compenseren, zonder blijkbaar de groei af te remmen (Martin Larch, Philipp Mohl,2019). Het is ook waarvoor de kiezer heeft gestemd. Maar zij stelt ook dat dit moeilijker zal worden, als men strikter wenst toe te zien op de budgettaire evenwichten. Dat is het hem juist, TINA, ’there is no alternative’, men zal de ontvangsten moeten laten stijgen met de uitgaven die men wenst te financieren, in het bovenstaande voorbeeld als het ware de kost van de toegenomen ongelijkheid. En tel er gerust de kost van de vergrijzing die zich nu pas zal manifesteren maar bij.

Het globaal beheer van de sociale zekerheid was een strategie om de financiering van de verschillende takken van de sociale zekerheid flexibeler te maken. Tegelijk verwaterde de band tussen de historisch bepaalde bijdragepercentages voor de aparte sociale risico’s als pensioen, ziekte en arbeidsongeschiktheid, werkloosheid. Die band is er ook niet als de financiering moet komen uit de algemene belastingmiddelen, al dan niet geoormerkt. Misschien moet het besef groeien dat wij beide bronnen, bijdragen en belastingen, blijvend zullen nodig hebben. Het zijn allemaal op één of andere manier bijdragen voor de financiering van de sociale zekerheid. Het komt er op aan de basis daarvan zo breed mogelijk te maken, de bijdragen progressief, en de vrijstellingen, de ontwijking en de ontduiking zo klein mogelijk.

Prof. Dr. Jozef Pacolet (HIVA- KU Leuven) is econoom en expert in de sociale zekerheid.