‘Hoog tijd voor een grensbelasting op klimaatvervuilers’

Belastingen zijn onpopulair, behalve als anderen ze betalen. Dat geldt ook voor een CO2-belasting op import uit derde landen. Sinds de klimaatprotesten groeit de politieke steun voor het idee, en ook economen zoals Paul De Grauwe en Ivan Van de Cloot blijken voorstander. ‘Dat is niet toevallig’, zegt Olivier Beys van Bond Beter Leefmilieu. ‘Met Trump in het Witte Huis, de klimaatspijbelaars op straat en de industrie die stappen zet naar klimaatneutraliteit, is dit een maatregel waarvoor de tijd rijp is.’

Economen zijn eensgezind: zolang de uitstoot van broeikasgassen gratis blijft, levert vrijwel niemand voldoende inspanningen om het probleem in te dammen. Daarom geniet een belasting op de uitstoot van koolstof een grote consensus. In de Europese Unie kwam in 2005 een koolstofmarkt op voor de zware industrie en elektriciteitsproductie (het EU ETS).

De Wereldbank identificeert inmiddels ruim 52 initiatieven in 46 landen. Dat wil ook zeggen dat er tussen producenten wereldwijd geen gelijk speelveld bestaat: sommigen genieten een concurrentieel voordeel ten opzichte van anderen. Die situatie zorgt voor wrevel bij producenten waarvan de uitstoot wel belast wordt.

Hoog tijd voor een grensbelasting op klimaatvervuilers.

Een ongelijke markt

Hun vrees is dat de hogere productiekost tot delokalisatie leidt van industriële productie naar landen zonder koolstofprijs, zonder dat op wereldvlak een vermindering in uitstoot plaatsvindt. Dit fenomeen van ‘koolstoflekkage’ of ‘carbon leakage’ is een fundamentele rem op een ambitieuzer klimaatbeleid in Europa.

Toch is die angst eerder theoretisch. Onderzoek van Ecorys voor de Europese Commissie leverde in het verleden geen bewijzen van daadwerkelijke carbon leakage op. Dat kwam onder meer door de overvloed aan gratis emissierechten voor bedrijven. Tussen 2008 en 2015 stak de industrie op die manier een cadeau op zak van €25 miljard. Enkel als de koolstofprijs zou stijgen, wat sinds kort ook effectief gebeurt, zou volgens de onderzoekers een klein concurrentienadeel ontstaan.

Een beloftevolle oplossing

Hoewel de uitstoot van de zware industrie zoals staal en cement in 2017 nog omhoogging met 2%, ziet de toekomst er rooskleuriger uit. Omdat de Europese Commissie vanaf dit jaar een groot aantal rechten uit de handel nam, voorspelt Carbon Tracker dat de koolstofprijs door de grotere schaarste aan uitstootrechten zal stijgen tot €35-40 per ton tussen 2019 en 2023.

Een prima zaak, maar bij een stijgende koolstofprijs wordt het concurrentieel nadeel van de Europese industrie steeds groter (gesteld dat koolstofbeprijzing in andere landen achter blijft op de EU). De marktverstoring door gratis rechten als bescherming tegen carbon leakage zal dus nog verder toenemen. Een alternatief voor die gratis rechten is het invoeren van een koolstofbelasting op import uit het buitenland. Klinkt ingewikkeld, maar dat is het niet.

Een eenvoudig idee

Via een grensheffing op koolstof heft de EU een belasting op geïmporteerde producten die exact overeenkomt met de koolstofprijs op Europese producenten in het Europese ETS handelssysteem. Zo creëert Europa met een grensheffing een gelijk(er) speelveld. Ze levert ook een dubbel dividend op: inkomsten op buitenlandse producten en opbrengsten uit geveilde emissierechten die niet langer gratis uitgedeeld worden aan grote vervuilers.

De bedoeling is om het zo simpel mogelijk te houden. Het is dus niet de bedoeling om een grensheffing op koolstof toe te passen op elk product dat we in de EU importeren. Het risico op carbon leakage beperkt zich tot een klein groepje koolstofintensieve producten zoals staal, bepaalde petrochemische producten en dergelijke.

Geen bedreiging voor de wereldhandel

De Wereldhandelsorganisatie voorziet in de mogelijkheid om een grensheffing in te voeren, op voorwaarde dat ze buitenlandse producten niet discrimineert ten opzichte van de binnenlandse. Bovendien zijn in het verleden al milieugrensheffingen toegepast.

Het bekendste voorbeeld is een heffing uit 1989 in de VS op stoffen die de ozonlaag aantastten. De VS voerden de heffing in om het Montrealprotocol voor de bescherming van de ozonlaag te doen slagen. Na tien jaar was de conclusie duidelijk: de uitfasering van de geviseerde schadelijke stoffen bleek een overdonderend succes.

Verschillende methodes om de heffing te bepalen

Minder eenvoudig is de vraag hoe we die grensheffing precies moeten berekenen.

We kunnen kijken naar de effectief toegepaste productiemethode in het buitenland. Dat is de meest correcte manier, maar tegelijk ook de moeilijkste want de EU moet de juiste cijfers achterhalen. Geen sinecure, want het is niet zeker dat andere landen hieraan meewerken. In de huidige geopolitieke situatie heeft deze optie de minste kans op slagen.

We kunnen de heffing ook vastklikken op een vast bedrag per ingevoerd product, bijvoorbeeld op basis van de dominante productiemethode in de EU, of op basis van de best beschikbare technologie, ook al is dat in werkelijkheid niet het geval. Dat maakt de berekening een pak makkelijker, en het stimuleert Europese producenten om hun proces te verbeteren omdat op die manier de lat hoger wordt gelegd voor buitenlandse producenten. Anderzijds behouden geïmporteerde producten nog steeds een voordeel ten opzichte van Europese producten.

Het groot voordeel aan de tweede optie is dat ze immuun is voor de kritiek van protectionisme. De grensheffing aanvechten bij de Wereldhandelsorganisatie heeft dus geen zin. Het grootste nadeel is dat deze optie weinig stimulans biedt aan buitenlandse producenten om zichzelf te verbeteren. Wat ze ook doen om minder koolstof uit te stoten tijdens hun productieproces, de toegang tot de Europese markt zal er niet groter door worden.

Positieve effecten

Ook al verdwijnt dat concurrentieel nadeel voor Europese producenten niet volledig bij de tweede methode, de prijsverhoging voor producten uit derde landen is mogelijk voldoende om het gevaar van carbon leakage te doen wijken. Maar nog belangrijker is het signaal aan buitenlandse regeringen, in het bijzonder landen zoals China die sloten overheidsgeld in de industrie pompen.

Subsidies aan deze bedrijven zorgen ervoor dat ze goedkoper kunnen exporteren. Als Europa een grensheffing oplegt op koolstof, dan verliezen die bedrijven een groot stuk van dat voordeel. Voor buitenlandse overheden zijn dat middelen die ze even goed in eigen land kunnen houden door zelf een prijs te zetten op koolstof. In China zijn daarvoor trouwens al de eerste stappen gezet.

We creëren een bijkomend voordeel als we de opbrengsten investeren in een klimaatfonds om arme landen te steunen in hun maatregelen tegen klimaatverandering. Op die manier dragen we bij tot onze belofte om $100 miljard aan financiering te voorzien, waar de rijke landen nog steeds niet in slagen.

We creëren een bijkomend voordeel als we de opbrengsten investeren in een klimaatfonds om arme landen te steunen in hun maatregelen tegen klimaatverandering.

Een leiderschapsrol voor Europa

Samengevat levert een dergelijk scenario drie belangrijke voordelen op: (1) de grensheffing neemt het risico op carbon leakage weg, waardoor een belangrijke rem op het Europese klimaatbeleid wegvalt; (2) het stimuleert derde landen om zelf systemen op te zetten om koolstof te beprijzen en dus uitstoot te verlagen; (3) en het draagt via bijdragen aan klimaatfinanciering bij aan het herwinnen van het vertrouwen in de internationale klimaatarena.

Europa beschikt hiermee over de mogelijkheid om een alternatief te bieden voor het ‘eigen land eerst’-beleid van grote mogendheden zoals de VS of China. Het laat de EU toe om zelf een vuist te maken in via klimaatbeleid, als ze dit wil, door landen die hun klimaatengagement in het kader van het Parijsakkoord niet nakomen te onderwerpen aan een grensheffing.

Een grensheffing is een unilaterale beslissing. Op het eerste gezicht kan ze overkomen als een protectionistische maatregel. Maar zoals voormalig VN-rapporteur Olivier De Schutter reeds opmerkte, kan unilateralisme als instrument het pad effenen voor een multilateraal doel dat iedereen en zeker de armsten ten goede komt, nl. een correcte prijs op koolstof.