De nieuwe minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel (PRL) laat er geen twijfel over bestaan: de nieuwe regering moet een veel actievere, voluntaristische diplomatie voeren tegenover het al jarenlang in oorlog verkerende Centraal-Afrika. Zeer spoedig zal de Belgische regering concreet met dat wespennest worden geconfronteerd. Op haar tafel ligt een verzoek van de Verenigde Naties (VN) om mee te werken aan een missie die vrede moet brengen in de regio van de Grote Meren.
...

De nieuwe minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel (PRL) laat er geen twijfel over bestaan: de nieuwe regering moet een veel actievere, voluntaristische diplomatie voeren tegenover het al jarenlang in oorlog verkerende Centraal-Afrika. Zeer spoedig zal de Belgische regering concreet met dat wespennest worden geconfronteerd. Op haar tafel ligt een verzoek van de Verenigde Naties (VN) om mee te werken aan een missie die vrede moet brengen in de regio van de Grote Meren. Het VN-initiatief vloeit voort uit het op 10 juli gesloten akkoord van Lusaka (Zambia). In een eerste fase wil de VN verbindingsofficieren stationeren in de hoofdsteden van de landen die bij het Congolese conflict betrokken zijn, in een tweede fase worden militaire waarnemers uitgestuurd, vervolgens komt een (door Afrikaanse landen te leveren) troepenmacht van 20 à 30.000 manschappen ter plekke. De VN vraagt België nu vijf van de 90 verbindingsofficieren en 15 van de 300 waarnemers te leveren. Over dat verzoek beslist de regering volgende maandag, 23 augustus. Ze staat daarbij voor een lastig obstakel: de Rwandacommissie in de Senaat, die zich boog over het fiasco van de Belgische deelname aan de VN-missie in Rwanda in 1993-'94. Die missie kon de Rwandese genocide niet verhinderen en eindigde voor België in een trauma toen tien Belgische para's werden vermoord. In haar aanbevelingen stelde de commissie dat België het best "geen contingent meer levert voor VN-operaties in landen waarmee vroeger een koloniale relatie bestond". De toenmalige minister van Buitenlandse Zaken Erik Derycke (SP) vernauwde dat axioma door te spreken over "gevechtstroepen", maar een officieel regeringsstandpunt was dat niet. Het wordt uitkijken hoe premier Guy Verhofstadt (VLD) zijn eigen aanbevelingen zal interpreteren, want hij was indertijd de even actieve als kritische verslaggever van de Rwandacommissie. VOLWASSEN EN OBJECTIEFLouis Michel tempert zijn ambities niet. Hij gewaagt zelfs van een stabiliteitspact voor Centraal-Afrika. De gedachte is niet nieuw; ze werd in 1995 al (in het tijdschrift Internationale Spectator) bepleit door Rik Coolsaet, nu hoogleraar internationale politiek aan de Universiteit Gent en in een vorig leven kabinetsmedewerker van socialistische ministers van Defensie en Buitenlandse Zaken. In zijn voorstel benadrukte Coolsaet de samenhang tussen de politieke, economische en militaire aspecten van zo'n pact, de noodzaak van regionale samenwerking, van de heropbouw van de Afrikaanse staat en van een volgehouden dialoog met de société civile in Afrika zelf. Wat minister Michel precies voor ogen staat, moet nog blijken. Zijn (vooralsnog verbale) voluntarisme breekt alvast met de voorzichtigheid van zijn voorganger Derycke. België moet "volwassen" en "objectieve" relaties met Centraal-Afrika aangaan, heette het in de vorige regering, en zich niet laten leiden door enge economische belangen (die toch nauwelijks nog bestaan) of sentimenten over het verleden. België koos voor een afstandelijke houding en stuurde een "reizende ambassadeur voor de Grote Meren" uit, die vooral de contacten warm moet houden, onder meer ter voorbereiding van een conferentie die alle betrokken landen rond de tafel zou brengen. Derycke mikte op de multilaterale diplomatie. Brussel hoefde niet in zijn eentje langs bilaterale weg op te treden, maar kon wel het pad helpen effenen voor initiatieven van de VN of de Europese Unie (EU). Bovendien vond hij bij de publieke opinie of in het parlement nauwelijks een draagvlak voor een actievere politiek. En, zo stelde Derycke vaak vast, het was vaak al een hele klus om in EU-verband enige aandacht te krijgen voor Centraal-Afrika. Michel ziet dat dus anders. Op een studiedag eerder dit jaar aan de UCL wees Rik Coolsaet op de verschillende etappes in Belgiës diplomatie tegenover Centraal-Afrika. Onder minister van Buitenlandse Zaken Willy Claes (SP) overheerste, onder impuls van diens kabinetschef Lode Willems, een uitgesproken voluntaristische houding ten aanzien van mensenrechten en democratisering, wat België in de oppositie tegen de toenmalige Zaïrese president Mobutu Sese Seko bracht. In september-oktober 1991 nam België zelfs een uniek initiatief. Toen het Belgisch leger nog maar eens landgenoten uit Zaïre evacueerde na de zoveelste rellen in Kinshasa, bleef het langer ter plekke dan voor de evacuatie nodig was. Daarmee bevroor het de politieke verhoudingen in Kinshasa om de toenmalige oppositieleider Etienne Tshisekedi (op diens verzoek trouwens) de kans te geven om zich als een tegenmacht voor de Mobutu-dictatuur op te werpen. Maar Tshisekedi kon de verwachtingen niet waarmaken en Mobutu wou de para's zo snel mogelijk het land uit. Ter zelfdertijd stuurde België sterk aan op een democratisering van het Hutubewind in Rwanda, maar de genocide aldaar in april 1994 bracht een keerpunt. De moord op de tien para's traumatiseerde en verlamde de Belgische politiek. Toen vervolgens Frank Vandenbroucke (SP) Willy Claes in oktober 1994 opvolgde, gooide hij het over een andere boeg. Hij publiceerde een door Willems voorbereide Afrikanota, die een nieuwe voluntaristische diplomatie vooropstelde. België, aldus de nota, heeft in Centraal-Afrika een eigen verantwoordelijkheid, geen historische, maar een morele. Rik Coolsaet: Vandenbroucke dacht: als België het niet doet, zal niemand anders dat doen. Hij hanteerde parolen als "Afrika aan de Afrikanen" en African ownership, wat een wederzijds partnership inhield: je moet je eigen model niet aan Afrika opleggen, maar steun verlenen aan wat er in Afrika aan positiefs gebeurt. Dat hield een heel voluntaristische benadering in. Vandenbroucke werd toen opgevolgd door Erik Derycke, die wel dezelfde parolen hanteert, maar daaraan een heel andere, eigenlijk omgekeerde want passieve betekenis gaf. België voerde sindsdien slechts een virtuele diplomatie tegenover Centraal-Afrika. Vandenbroucke vroeg zich af welke de filosofie moest zijn voor een optreden in de regio en hoe concreet kon worden opgetreden om te verhelpen aan de instabiliteit daar. Van oktober 1994 tot februari 1995 had je een periode van ontzettend groot activisme, waarbij Afrika tachtig procent van de tijd van de minister en de helft van de tijd van de directeur-generaal van de politiek in beslag namen. Die schwung is daarna verloren gegaan. De sleutel voor de oplossing lag toen bij de overal verspreide Rwandese vluchtelingen.Coolsaet: De minimumvoorwaarde lag in een terugkeerstrategie voor de vluchtelingen. Vandenbroucke wou die promoveren om de stabiliteit te herstellen en van daaruit kon dan worden gewerkt aan democratisering, conflictpreventie, regionale samenwerking, enzovoort. Eind '96 was het dan zover, maar dat bleek toen niet voldoende. Er was méér nodig, en dat kwam niet. Werd de diplomatie toen niet gehinderd door tegenstellingen binnen de meerderheid, tussen de zogenaamde Hutu's en Tutsi's van de Belgische politiek?Coolsaet: Dat denk ik niet. De minister van Buitenlandse Zaken kan een heel sterke, persoonlijke rol spelen in het conceptualiseren van het Afrikabeleid. Mijn ervaring is dat dit een van de weinige dossiers is waarop de minister zelf zijn stempel kan drukken. Hij kan dus ook storende factoren neutraliseren. Sinds 1990 zijn inderdaad twee minderheden in de Belgische politieke elite actief, die over Rwanda in aanvaring zijn gekomen. Het opbod van de Christen-Democratische Internationale (CDI) vond zijn spiegelbeeld aan lekenzijde, zowel bij liberalen als socialisten, vooral Franstaligen. De houding van wijlen Jean Gol (PRL) - die Rwanda in oktober 1990 "een klerikale dictatuur" noemde - en die van Anne-Marie Lizin (PS) is eigenlijk dezelfde. Als je die twee minderheden laat doen, krijg je problemen. Derycke had ook permanent wrijvingen met de CVP-staatssecretaris voor Ontwikkelingssamenwerking Reginald Moreels.Coolsaet: Dat was meer een conflict van persoonlijkheden. Er bestaat altijd concurrentie tussen Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking. En daarbij botste Moreels' drang om toch maar iets te doen voortdurend met Deryckes passiviteit. Was de idee om volwassen, objectieve en multilaterale relaties na te streven dan een voorwendsel?Coolsaet: O ja, hoe verklaar je anders dat twee ministers van dezelfde partij in eenzelfde coalitie een totaal verschillend beleid voeren? Dat toont voor mij trouwens net aan dat de minister inzake Afrika wel degelijk een heel persoonlijke politiek kan voeren. Is de optie van de multilaterale aanpak dan ook een voorwendsel om niets te doen?Coolsaet: In zekere zin. Onder Claes is, vanuit de vaststelling dat België de democratisering van Zaïre niet alleen tot stand kon helpen brengen, in de lente van 1992 de trojka opgericht, met België, Frankrijk en de Verenigde Staten. Toen begon de multilateralisering. Onder Vandenbroucke bestonden zeer nauwe contacten met Washington, waarbij de Amerikanen ons aanboden om met hun steun de leiding van het proces te nemen. Wij hebben dat toen aan hen overgelaten, omdat zij als groot land veel meer middelen konden mobiliseren. Maar België heeft toen de basisstrategie uitgewerkt, in een intense samenwerking tussen het kabinet en de overheidsdiensten, zodat daar geen kloof ontstond en in het departement een draagvlak aanwezig was voor de politiek die de minister wilde volgen. Dat zou Louis Michel ook moeten doen. Onder Vandenbroucke - en het was de toenmalige directeur-generaal van de politiek Frans Van Daele die dat tot stand heeft gebracht - ontstond een carambole-diplomatie. België gaf de eerste stoot met een intense bilaterale bedrijvigheid en bracht daarmee een multilateraal kader tot stand. Dat werkt ook zo op andere terreinen. De NAVO bijvoorbeeld, die doet uit zichzelf nooit iets. Je moet daarin iets op gang brengen. Je moet de internationale gemeenschap mobiliseren op basis van je eigen agenda. Onder Vandenbroucke hebben wij, kleine Belgen, dat kunnen doen rond de terugkeer van de vluchtelingen, waarna de Amerikanen het hebben overgenomen. Nu is er Michels stabiliteitspact voor Afrika.Coolsaet: Ik hoop dat Michel zijn pact inderdaad uitwerkt, daarvoor een draagvlak creëert bij zijn administratie, zich verzekert van de steun van de regering en dan via bilaterale contacten een multilateraal kader opbouwt. Het grote probleem is immers dat iedereen maar wat in zijn hoekje zit te werken. Je hebt een derde partij nodig die alle inspanningen bij elkaar brengt en een rode draad oplegt. Iemand moet het doen, en dat zijn de landen zelf. In een situatie als in Centraal-Afrika, waarin de landen elkaar heel erg wantrouwen, heb je verbindingstekens nodig. Die rol kan België vervullen. Hoe zou dat dan concreet moeten?Coolsaet: Mijn idee zou zijn: maak een cahier de doléances. Stuur een hoge ambtelijke missie naar de verschillende landen van de regio, laat zien dat je je wil engageren, luister naar wat de grieven zijn en zoek daar dan de grootste gemene deler in, om te weten welke sleutel je moet omdraaien om de stabiliteit in de regio te bevorderen. Luister en discussieer vooral. De hele terugkeerstrategie van de Rwandese vluchtelingen is bijvoorbeeld in nauwe samenspraak met Burundi tot standgekomen. Is het dat niet wat Deryckes reizende ambassadeur doet, overal zijn oor te luisteren leggen?Coolsaet: Ja, maar zonder eigen initiatief. Gewoon noteren wat er te horen valt, brievenbus spelen, maar eigenlijk is dat fence sitting, afwachten. Luisteren alleen volstaat niet. Daar heb je België niet voor nodig. Wat België kan inbrengen, is de lessen die het heeft getrokken uit zijn traditie en ervaring in het overstijgen van vijandigheid in Europa, van regionale samenwerking en integratie. België moet dus met eigen initiatieven voor de dag komen. Vandenbrouckes idee van de morele verantwoordelijkheid lag toch wel dicht bij de oude retoriek over de historische banden. Want waarom moet België dat doen?Coolsaet: Waarom in Centraal-Afrika en niet in pakweg Sierra Leone? Natuurlijk vanwege de geschiedenis, omdat we daar meer kunnen doen dan elders. Niemand zit op ons te wachten in Sierra Leone. Maar de Britten, de Fransen of de Amerikanen wachten dus wel op een intellectuele lead van België tegenover Centraal-Afrika, zoals van Portugal ten aanzien van Angola of Oost-Timor. Er is geen enkele reden om daar niet op in te gaan. Als we iets willen doen aan de steeds groeiende kloof tussen Noord en Zuid - dat is onze morele verantwoordelijkheid - kan een inspanning onzerzijds in Centraal-Afrika het best resultaten opleveren. Is daar nog wel tijd genoeg voor? Dreigt de toestand in de regio inmiddels niet uit de hand te lopen? In Angola is zo de situatie al helemaal verrot.Coolsaet: Als je niks doet, loopt het uit de hand, dat is zeker. Als België en de internationale gemeenschap wel iets doen, ben je niet zeker of je dat zult kunnen tegenhouden. Maar point n'est besoin d'espérer pour entreprendre. Tenslotte waren de relaties tussen Oost en West tijdens de Koude Oorlog of tussen Frankrijk en Duitsland na de Tweede Wereldoorlog even verrot. De lessen die je daaruit hebt getrokken, kan je nu inbrengen. De Organisatie voor Afrikaanse Eenheid (OAE) vindt regionale samenwerking ontzettend belangrijk, maar ze zegt zelf dat ze de expertise niet bezit om daar veel aan te doen. Bij ons is er niemand die daarop werkt, hoewel wij daar een zeer grote ervaring mee hebben. Als Michel succes wil hebben met zijn stabiliteitspact, moet hij die dimensie van de regionale samenwerking sterk benadrukken. Een geleidelijke uitbouw van de samenwerking versterkt de plaatselijke economieën, brengt andere vormen van onderlinge dialoog mee, holt de vijandschap uit. Dat is de belangrijkste pijler voor het Afrikabeleid: activisme en regionale integratie. Is democratisering daar een voorwaarde voor?Coolsaet: Dat vinden de hervormingsgezinde elites ook. Democratisering - en dat hoeft niet ons model daarvan te zijn - en goed bestuur gaan samen. De bevolking moet greep hebben op de politiek en de politiek moet de bevolking dienen. De Belgische politiek maakte tot 1988, met Leo Tindemans (CVP), de fout om geprivilegieerde relaties aan te gaan met regimes, vanuit de idee dat je in de diplomatieke relaties nu eenmaal stabiliteit nodig hebt. Maar dictatoriale regimes zijn op lange termijn destabiliserend. Positief is alvast dat ook in Afrika het besef groeit dat stabiliteit onmogelijk is zonder democratisering, strijd tegen corruptie, goed beheer enzovoorts. Regionale integratie mag dus niet uitlopen op een alliantie van dictators. U pleit ook sterk voor een herstel van de Afrikaanse staat.Coolsaet: Het kan niet anders. Voor economische ontwikkeling, democratisering of de uitbouw van een duurzaam, stabiel regime is een politieke, legitieme autoriteit nodig. De rechtstaat moet institutioneel worden versterkt. Je kan dus ook niet om de Congolese president Kabila heen. Hij is daar nu eenmaal. Steun aan sociale departementen, de Nationale Bank of het ministerie van Onderwijs, versterkt misschien het regime nu, maar die structuren zijn nodig om op termijn een democratisch Congo te helpen uitbouwen. Daar blijft het altijd afwegen wat doenbaar en wenselijk is. Je stuit hoe dan ook al snel op de limieten van de niet-gouvernementele samenwerking. Alléén met NGO's samenwerken is ook van het goede te veel. Je moet op het niveau van de staat een multiplicatoreffect zoeken voor de inspanningen die je levert op het vlak van de société civile. Denkt u dat het Internationaal Muntfonds, dat ontwikkelingslanden in het verleden altijd strenge bezuinigingsprogramma's oplegde, om ideologische redenen een zo zwak mogelijke staat wou?Coolsaet: Zonder enige twijfel. Dat paste in die neoliberale mythe, die dacht dat de mondialisering voor de welvaart zou zorgen en de staat dus overbodig was. Daar doet zich nu een ommekeer voor: de Wereldbank zegt nu zelf dat een ontwikkelingsstrategie van de landen zelf moet komen, moet gedragen worden door de bevolking ter plaatse en nood heeft aan een goed uitgebouwde staat. Samenwerking met een regime moet dus altijd samengaan met aandringen op goed beheer, accountability, enzovoorts. De twee horen samen. Blijft dan nog de vraag naar de etnische samenhang van de Afrikaanse landen, die het vaak met vrij willekeurige, uit de koloniale tijd daterende grenzen moeten stellen.Coolsaet: Je moet een vorm van federalisme kunnen respecteren, want federalisme... ...versterkt de staat.Coolsaet: Zou dat? Menen wij dat nu? (Lacht.)Zo staat het toch in de boekjes.Coolsaet: Grote landen moeten toch niet altijd gecentraliseerd worden bestuurd. Afrika stond altijd wantrouwig tegenover subsidiariteit en federalisme uit vrees dat het de eerste stap naar afscheiding zou vormen. Ik denk dat het toch moet worden geprobeerd, want de keuze kan zijn: federaliseren of uit elkaar spatten. Hebt u, gelet op het axioma van de Rwandacommissie, een advies voor de regering wanneer ze zich maandag over de VN-vraag zal buigen?Coolsaet: In de diplomatie mag je nooit nooit zeggen. In dit geval... pfff. Ik denk dat België zeker aan die eerste fase moet deelnemen, zeker als Michel een actievere diplomatie wil voeren. Het beste wat je dan kan doen, is ter plaatse zijn, ogen en oren hebben. Dat kan een multiplicator vormen voor de eigen diplomatieke aanwezigheid. Het zou dus fout zijn om daar niét aan deel te nemen. Men vraagt ons nu geen troepen, hé. De Portugezen hebben die angstvalligheid niet, de Italianen al evenmin, waarom wij wel? Marc Reynebeau