Tien jaar lang had de Belg Willy Bruggeman de operationele leiding van Europol in Den Haag. Binnenkort moet hij met pensioen. Een gesprek over misdaad- en terreurbestrijding in het Europa van na de uitbreiding.
Europol (niet te verwarren met de al in 1923 opgerichte internationale organisatie van politiediensten Interpol) werd in 1993 door de toen twaalf lidstaten van de Europese Unie opgestart als de European Drugs Unit (EDU) en was aanvankelijk alleen belast met informatieverwerking in het kader van de strijd tegen de illegale drugshandel. Later kwamen daar andere opdrachten bij. Zo kreeg Europol halverwege de jaren negentig van toenmalig EU-voorzitter Duitsland ook de illegale mensenhandel en de smokkel van voertuigen en nucleair materiaal op zijn bord. Sinds 2000 besteedt Europol ook aandacht aan het internationale terrorisme en aan de georganiseerde criminaliteit. Maar sinds enkele jaren is het besef gegroeid dat zo’n thematische aanpak zijn grenzen heeft, zeker operationeel.
Sinds december 1993 is Willy Bruggeman in Den Haag belast met de operationele coördinatie van Europol. Voordien leidde hij de drugsbestrijdingsactiviteiten van de Belgische rijkswacht (1972-1975), het Centraal Bureau voor Opsporingen van de rijkswacht (1975-1987) en uiteindelijk alle operaties van de rijkswacht (1988-1993). Met die ervaring en niet zonder wrijvingen met de toenmalige chef-staf, luitenant-generaal Willy Deridder (nu een van de kopstukken van Interpol in Lyon), trok kolonel Bruggeman (intussen ook doctor in de criminologie) naar Den Haag om Europol op te starten.
Willy Bruggeman: ‘Vandaag vind ik een thematische aanpak van de criminaliteit volledig achterhaald. Het is beter de misdaadgroeperingen aan te pakken naargelang van de dreiging die zij vormen. Zo kan rekening gehouden worden met het aantal slachtoffers, de graad van agressiviteit, de internationale spreiding of het aantal daders. Deze groepsgerichte werkwijze betekent niet dat een politieorganisatie als Europol geen thematische expertise in huis zou moeten hebben. De vraag is welke experts je permanent en welke je occasioneel ter beschikking moet hebben. Een combinatie van beide lijkt mij ideaal. Ik denk zelfs dat Europol vanaf 2004 een doorbraak in die richting krijgt met de oprichting van de joint teams. Dat worden multinationale politieteams waarin de lidstaten hun experts zullen inbrengen naargelang van het onderzoek dat wordt opgestart. Nu eens is dat bankkaartenfraude, dan weer drugs- of mensenhandel.’
‘Zulke werkwijze vergt een hele aanpassing, want niet alle geesten zijn er rijp voor. Bovendien is het Verdrag inzake Wederzijdse Rechtshulp in Strafzaken van 2000 nog niet door alle lidstaten geratificeerd, ook niet door België, terwijl artikel 13 daarvan precies de werking van joint teams en het gebruik van bijzondere opsporingsmethodes regelt.’
Die werkwijze ligt toch in het verlengde van de operationele analyses die onder leiding van een lidstaat maar onder de koepel van Europol worden gevoerd? Europol zelf heeft de grootste moeite om op eigen initiatief doelgerichte strijdplannen op te maken.
WILLY BRUGGEMAN: Er zijn drie mogelijkheden. Ten eerste kan bijvoorbeeld België als leading member state de leiding nemen van een politieoperatie. Dat betekent dat alle informatie dan krachtens de Belgische wetgeving en onder controle van de Belgische justitie wordt ingezameld door de Belgische vertegenwoordiging, de Belgian desk, bij Europol in Den Haag. Ik vind dit een goeie formule, al denken sommige lidstaten daar anders over.
Ten tweede kan Europol zelf, op verzoek van minstens twee lidstaten, een operationele analyse opmaken. Zo lopen er continu een vijftiental. Na de aanslagen van 11 september 2001 hebben wij bijvoorbeeld een operationele analyse over het islamistisch extremisme opgestart, op verzoek van alle vijftien EU-lidstaten en met de medewerking van Belgische magistraten en politiemensen. Andere analysebestanden werden met minder enthousiasme opgestart en worden nu zelfs afgebouwd. Ik denk aan de analyse van de mensenhandel door Turkse groeperingen. De analyses inzake bankkaartenfraude, synthetische drugs en kinderporno draaien dan weer goed.
Ten derde kan Europol op eigen initiatief bepaalde analyses opstarten. Dat is totnogtoe inderdaad moeizaam verlopen. Behalve dan de analyse die wij eerder dit jaar begonnen aangaande de misbruiken bij de verkoop en/of het verhuren van vastgoed in time sharing. Daarover blijkt de bereidheid van de lidstaten om samen te werken ineens zeer groot. Maar het is juist dat Europol zoveel informatie zou moeten kunnen vergaren en verwerken dat vanuit Den Haag analyses worden rondgestuurd waar de Europese lidstaten niet omheen kunnen.
Maar het blijft al vier jaar wachten op het Europol Information System, waarvan de ontwikkeling intussen wel al 12 miljoen euro heeft gekost.
BRUGGEMAN: Twee van de drie nieuwe computersystemen zijn nu operationeel. Het systeem voor de uitwisseling van informatie tussen de lidstaten draait. Ook de bestanden voor de criminaliteitsanalyses draaien vrij goed. Wij begeleiden zelfs tal van lidstaten in deze materie. Alleen het Europol Information System werkt nog altijd niet: dat zou alle 15 en straks 25 lidstaten dag en nacht moeten vertellen wie bij hen bekendstaat als crimineel of criminele organisatie van internationaal belang. Er komt nu eindelijk een oplossing in zicht: een minder ambitieus maar efficiënter programma.
Eerst werd immers uitgekeken naar een informatiesysteem dat in alle 11 en vanaf 2004 in alle 21 talen van de Unie zou werken. Bovendien zou dat computerprogramma niet alleen standaardformulieren maar ook doorlopende tekst simultaan moeten vertalen. Nu beseffen de lidstaten dat het daar wellicht te vroeg voor was. Er komt nu een eenvoudig gestructureerde gegevensbank, met minder doorlopende teksten. En als die er toch zijn om fiches te verduidelijken, dan mogen die teksten geschreven zijn in de taal van het land van herkomst. Zo zullen de 400 personeelsleden van Europol, de politiediensten in de toekomstige 25 lidstaten onmiddellijk kunnen weten waar en wanneer een persoon of groep om criminele feiten bekendstaat: of er, in ons jargon, een hit is of niet. Vergeet niet dat Europol, in tegenstelling tot de Europese Unie, geen officiële voertaal heeft. De werktaal is Engels, maar veel vergaderingen worden in vijf talen gehouden.
Uiteindelijk willen de Europol-leden het computersysteem toch in alle 21 talen van de EU laten draaien, zodat elke politieman op het terrein het kan aanspreken.
Dat zal misschien ook in België het wantrouwen ten overstaan van Europol helpen weg te werken.
BRUGGEMAN: Niet alleen in België. Toen wij Europol opstartten, zou de ruggengraat ervan dat informatiesysteem worden. De bestanden voor de criminaliteitsanalyses zouden slechts dienen om bepaalde dossiers meer diepgang te geven. Het verliep evenwel andersom. Intussen gaan wel stemmen op om de verschillende informaticasystemen van Europol, van het Office pour la Lutte Anti-Fraude (OLAF), het CustomsInformation System en het nieuwe Schengen Information System (SIS-II) ter beveiliging van de EU-buitengrenzen op elkaar af te stemmen.
Vanaf mei 2004 mag Europol zelf vragen om politiële en gerechtelijke onderzoeken op te starten.
BRUGGEMAN: Dat kunnen we nu ook al, maar de lidstaten hoeven daar niet noodzakelijk op in te gaan. Doen ze het niet, dan is dat wel hún verantwoordelijkheid. In de strijd tegen de vervalsing van de euro konden we al verschillende onderzoeken laten opstarten. In sommige domeinen, zoals andere vormen van financiële fraude, lukte dat niet zo best.
In elk land werkt Europol via zijn nationale vertegenwoordiging ( Europol National Unit). In België ressorteert die onder de directie voor internationale politiesamenwerking bij het commissariaat-generaal van de federale politie en is de federale procureur het aanspreekpunt. Wij mogen nooit rechtstreeks contact opnemen met politie of parket. De sterkte van de nationale vertegenwoordigingen bepaalt ook het gezag van de liaisonofficieren die de lidstaten bij Europol in Den Haag delegeren. Omdat bijvoorbeeld de Britse National Crime Intelligence Service (NCIS) heel sterk staat, zijn de Britse liaison officers in Den Haag dat ook. Landen waar politiediensten in onmin leven met elkaar, sleuren hun verbindingsofficieren daarin mee.
Denkt u aan België?
BRUGGEMAN: In bijna alle lidstaten worden de politiediensten hervormd. Daardoor verschilt de status van de Europol National Unit van land tot land, al wordt overal naar een samensmelting van de politiediensten gestreefd. Dat veroorzaakt spanningen, en die voelen wij ook in Den Haag.
Ten tweede zijn ook de opdrachten van de politiediensten aan een drastische herziening toe. Denk aan het gebruik van zachte (niet-gerechtelijke maar politieel nuttige) informatie, aan bijzondere opsporingsmethodes als technisch gesofisticeerde observaties of aan undercoveroperaties met speurders onder een zo vals mogelijke identiteit. Wat vroeger kon, wordt nu onderworpen aan allerlei wettelijke regels.
Ten derde lanceert de Europese Unie tal van organisaties die, zoals Europol en zijn gerechtelijke evenknie Eurojust, allemaal nog hun weg zoeken. Terwijl het Verdrag inzake Wederzijds Rechtshulp van 2000 nog niet geratificeerd is. Tot slot blijft het onduidelijk wat de EU op Europees niveau en wat tussen lidstaten onderling wil regelen. Vreemd genoeg gaan eurosceptici als Engeland en de Scandinavische landen veel verder in de multilaterale, zeg maar Europese communautaire samenwerking dan andere Europese landen.
Heeft de oplichtingsaffaire met de Londense schermvennootschap Specialist Development Ltd. de sfeer bij Europol verpest?
BRUGGEMAN: Zeker, al moet iedereen nu wel beseffen dat die zaak uitgeklaard is en al bij al beperkt bleef. De betrokken Franse politieman pleitte schuldig en is in Nederland tot twee jaar effectieve gevangenisstraf veroordeeld, terwijl zijn baas Europol heeft verlaten.
De interne en externe financiële controle is verscherpt, al was die Fransman zeer inventief bij het bespelen van het systeem. Er is ook een interne afdeling voor beroepsethiek en professionele gedragscodes opgericht, die sinds 1 augustus geleid wordt door commissaris Geering van de politiezone Ieper.
De externe controle op Europol is altijd al groot geweest, maar niet volledig. De besluitvorming zit bij de raad van het bestuur, de management board. De politieke verantwoordelijkheid voor Europols jaarprogramma ligt dan weer bij de Europese raad van ministers. Sinds 2000 is een groot deel van onze verslaggeving transparanter geworden, onder andere voor het Europees parlement. Onduidelijk blijft echter de justitiële controle op Europol. Moet Eurojust deze controlebevoegdheid krijgen of niet? Persoonlijk meen ik van niet. Wij zijn partners in het omgaan met criminaliteit op Europees niveau, maar het zijn de lidstaten die ons, naargelang van hun inbreng en informatie, met hun eigen structuren moeten controleren. In België berust die controlebevoegdheid bij de minister van Binnenlandse Zaken.
Op gerechtelijk vlak kan het federaal parket heel veel zaken oplossen zonder Eurojust en Europol. Eurojust is en blijft slechts de Haagse antenne van het Belgische gerecht en, naar ik hoop, dus van het Belgische federale parket. België moet wel afleren in conflictmodellen te redeneren. Wij betalen voor Europol én voor Eurojust. Waarom zouden wij die instrumenten dan niet gebruiken? Voldoen zij niet, dan is er nog tijd om ze te corrigeren.
Is de tijd er wel rijp voor om bepaalde kandidaat-lidstaten met maffiose structuren in de Europese Unie op te nemen?
BRUGGEMAN: Ik heb daar bijzonder veel vertrouwen in. Nu al hebben Polen, Hongarije, Tsjechië, Estland en Litouwen verbindingsofficieren bij Europol. We zullen de criminaliteit in of uit sommige nieuwe lidstaten moeten oplossen, en samenwerking is daarbij de enige weg. Uiteraard moeten er garanties zijn wat betreft de bescherming van persoonlijke gegevens, mensenrechten en dergelijke. Ook dienaangaande stel ik vast dat heel wat kandidaat-lidstaten hun best doen om de EU bij te benen. Niet alle tien nieuwe lidstaten zullen trouwens vanaf 1 mei 2004 met Europol meedraaien. Zij moeten eerst nog de Europol-verdragen en bijbehorende reglementen goedkeuren. Wij verwachten dat er volgend jaar ongeveer zes tot zeven nieuwe landen volwaardig lid van Europol worden. Misschien duurt het nog jaren vooraleer het democratisch gehalte van hun politiewerk op peil is, maar dan nog is het beter eraan te sleutelen dan kritiek te spuien vanaf de zijlijn. Zelfs in landen als België zijn er soms problemen met de politiekorpsen.
Na 11 september 2001 heeft Europol er een aantal nieuwe opdrachten bij gekregen.
BRUGGEMAN: Wij waren al sinds 2000 met terreurbestrijding bezig, in casu met de coördinatie ervan en met situatieschetsen. Na 11 september werd ons gevraagd op regelmatige tijdstippen ook nog een evaluatie van de terreurdreiging te maken – zo maakten wij er al drie – en daartoe een apart analysebestand op te starten. En er werd ons ook opgedragen een inventaris op te maken van de bijzondere veiligheidsmaatregelen in de lidstaten. Deze opdracht werd toevertrouwd aan een Task Force, die bij Europol werd ondergebracht zonder deel uit te maken van de organisatie. Na twee jaar werden de experts van de Task Force met hun opdrachten in Europol geïntegreerd. In die Task Force zaten zowel vertegenwoordigers van politie- als van inlichtingendiensten. Elk met hun uiteenlopende opdrachten en ingesteldheid. Sinds dit jaar is er meer duidelijkheid geschapen. De veiligheidsdiensten blijven wel met de politie samenwerken, maar ze doen dat voortaan binnen de wettelijke grenzen van Europol. Inlichtingendiensten kunnen immers niet alle informatie delen met politiediensten. Het volstaat dat de ene de andere tijdig waarschuwt en dat zij naar elkaar luisteren. Het rapport van het Amerikaanse congres over de gebrekkige (samen)werking van de FBI en de CIA in de aanloop naar de aanslagen van 11 september bewijst nogmaals hoe belangrijk wederzijdse communicatie en luisterbereidheid is.
Wij hebben voor het eerst handling codes ingevoerd. Wie informatie inbrengt, moet drie procedures uitvoeren. Ten eerste moet de inlichting een graad van vertrouwelijkheid krijgen. Ten tweede moet, krachtens het bekende twee-maal-viersysteem, de betrouwbaarheid van de informatie en van de informant op een schaal van 1 tot 4 worden aangegeven: 1 staat voor zeer betrouwbaar en 4 voor onbetrouwbaar of niet bevestigd. Zo kan een onbetrouwbare informant op een bepaald ogenblik zeer betrouwbare informatie leveren. Het twee-maal-viersysteem kan rekening houden met die verschillende gradaties.
Ten derde moet de ‘eigenaar’ van de informatie zelf aangeven wat er met zijn informatie mag gebeuren. Zo kan bepaalde informatie uitsluitend voor de politie bestemd zijn en niet in een rechtszaak gebruikt worden zonder een voorafgaande gerechtelijke opdracht.
Dit alles belet niet dat de waakzaamheid van alle betrokken Europese diensten bijzonder groot is. Als je ziet hoe snel Spanje of het Verenigd Koninkrijk op de minste waarschuwing reageren, dan durf ik zeggen dat wij alerter zijn dan de Verenigde Staten. Zij waren niet meer gewoon met terrorisme op eigen bodem geconfronteerd te worden. Misschien vergaren wij in Europa nu zelfs te veel inlichtingen en rijst de vraag of dat wel te verantwoorden is.
Ervaart u pogingen van de VS om Europol, al dan niet via Interpol, te infiltreren?
BRUGGEMAN: Integendeel. De Verenigde Staten geven nog steeds de voorrang aan bilaterale samenwerking met individuele lidstaten. Europol en Eurojust nemen zij erbij. In de strijd tegen de criminaliteit zijn Europa en de Verenigde Staten op elkaar aangewezen. Politiek moet wel afgemeten worden hoe intensief en hoe gestructureerd die samenwerking kan zijn. Hetzelfde geldt voor de samenwerking tussen Europol en Interpol. Wij delen alle informatie in de strijd tegen de vervalsingen van de euro. In andere domeinen proberen wij gemeenschappelijke operaties op te zetten. Als bijvoorbeeld de geplande gezamenlijke operatie tegen de illegale immigratie vorm krijgt, wordt het de eerste keer dat Europol en Interpol samen een actie van de Europese Unie ondersteunen. Verder zijn er onderzoeken waarin nu al wordt samengewerkt. Denk aan de transatlantische acties van de voorbije maanden tegen kinderporno.
Toch heeft de Europese Unie nog altijd geen globale strategie, laat staan een soort plan ter bestrijding van de criminaliteit. Elke EU-voorzitter heeft zijn prioriteiten, en die doorkruisen al eens een langetermijnvisie.
BRUGGEMAN: Er zijn de voorbije tien jaar zoveel initiatieven opgestart dat ik veel vertrouwen heb in de toekomst. Maar een strategisch plan ontbreekt inderdaad. De Europese Unie heeft dringend stabiliteit en verdieping nodig, in plaats van vernieuwing. Met het oog op de criminaliteitsbestrijding ligt een grote verantwoordelijkheid bij de bijeenkomsten van de Chiefs of Police, de nationale politiechefs zoals de Belgische commissaris-generaal Herman Fransen, en hun actieplannen.
Frank De Moor
‘Misschien vergaren wij nu in Europa zelfs te veel inlichtingen en rijst de vraag of dat wel te verantwoorden is.’
