De voorbije weken werd oeverloos gespeculeerd over de namen voor twee nieuwe Europese topfuncties: een voorzitter van de Europese Raad en een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands Beleid. ‘Geen fraaie vertoning’, vindt Antonio Missiroli. Hij is director of studies van het gerenommeerde European Policy Centre, een onafhankelijke, in Brussel gevestigde Europese denktank.
Antonio Missiroli is dezer dagen een druk bevraagd man. Wie iets te weten wil komen over het Verdrag van Lissabon is bij de studiedirecteur van het European Policy Centre (EPC) immers aan het juiste adres. De minzame Italiaan, die vloeiend Frans, Engels en Duits spreekt, heeft Europese institutionele vraagstukken en het Europese buitenland- en veiligheidsbeleid als specialisaties. In zijn kantoor op de vierde etage van het Residence Palace rinkelt de telefoon dan ook onafgebroken. Maar Missiroli maakt graag tijd vrij om de pers te woord te staan en een paar misverstanden de wereld uit te helpen.
Het Verdrag van Lissabon roept twee nieuwe topfuncties in het leven: een vaste voorzitter van de Europese Raad (het overlegorgaan van de staatshoofden en regeringsleiders) en een Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlands en Veiligheidsbeleid, die tegelijk vicevoorzitter van de Europese Commissie wordt. Die laatste wordt een soort Europese superminister van Buitenlandse Zaken. Over de eerste functie bestaat nogal wat verwarring, die ingewijden als Missiroli op de zenuwen werkt. De vaste voorzitter wordt namelijk vaak ook ‘president van Europa’ genoemd, als ging het om het Europese equivalent van Barack Obama. ‘De term president is misleidend, want het betreft hier wel degelijk een chairman, iemand die de Europese Raad zal voorzitten.’
Op het moment van ons gesprek ging Herman Van Rompuy nog druk over de tong, maar over de kansen van onze premier op het vaste voorzitterschap van de Europese Raad blijft Missiroli liever op de vlakte. Alles kan nog, denkt hij.
Goed, maar aan welke voorwaarden moet die voorzitter voldoen?
Antonio Missiroli: De consensus lijkt dat de kandidaat afkomstig zou moeten zijn uit een kleine of middelgrote lidstaat, deel uitmaakt of ooit deel heeft uitgemaakt van de Europese Raad, en bij voorkeur uit een land komt dat deelneemt aan al het gemeenschappelijke beleid. Maar dat derde criterium is echt wel het minst belangrijke. Nog volgens de huidige logica zou centrumrechts de vaste voorzitter van de Europese Raad krijgen en centrumlinks de Hoge Vertegenwoordiger.
Er is in de Europese coulissen de laatste weken behoorlijk wat gekonkelfoesd over de invulling van die posten. Zou het Verdrag van Lissabon de Unie niet democratischer en transparanter maken?
Missiroli: De voorbije weken waren – in één woord – verschrikkelijk voor de Europese Unie. We hebben een grote zucht van opluchting geslaakt na de Tsjechische ratificatie van het Verdrag van Lissabon. Maar dat moment is al snel helemaal ondergesneeuwd geraakt door de polemiek over de namen. Vooral de manier waarop de discussie zich op de figuur van Tony Blair heeft toegespitst, heeft grote schade aangericht. In plaats van te praten over de concrete invulling, de taakomschrijving van die nieuwe topfuncties en de te hanteren selectiecriteria, hebben we een referendum over Tony Blair gekregen. Dat heeft ook scherpe tegenreacties uitgelokt, waardoor allerlei namen – vaak zonder enige reden – zomaar in de pers zijn gegooid. Je kunt dat natuurlijk ook een vorm van transparantie noemen, maar de manier waarop die informatie naar buiten is gekomen deed toch vooral denken aan obscure compromissen in doorrookte achterkamers.
Als je ziet welke belangen allemaal tegen elkaar worden afgewogen voor die topbenoemingen: politieke kleur, geografische afkomst, het evenwicht met andere te verdelen functies – dat heeft toch veel weg van een koehandel op hoog niveau?
Missiroli: Er is op dat punt wel een verschil tussen de twee posten. De vaste voorzitter van de Europese Raad wordt alleen door de staatshoofden en regeringsleiders benoemd. Dat daarover in de coulissen wordt gesproken, is onvermijdelijk. Voor de Hoge Vertegenwoordiger ligt dat anders. Die wordt weliswaar ook door de Raad benoemd, maar is tegelijk vicevoorzitter van de Commissie en moet dus ook groen licht krijgen van het Europees Parlement. Hij zal daar met een programma voor de commissie Buitenlandse Zaken moeten verschijnen, en daarop zal er een stemming volgen.
Waarom moest het invullen van die functies zo lang duren? Wou de huidige Zweedse EU-voorzitter Fredrik Reinfeldt zo lang mogelijk in de schijnwerpers blijven staan?
Missiroli: Dat is moeilijk te zeggen. Op 1 november wás er immers een consensus, namelijk over het ticket Herman Van Rompuy en David Miliband (de Britse minister van Buitenlandse Zaken, nvdr). De terugtrekking van Miliband als kandidaat-Hoge Vertegenwoordiger heeft alles weer op losse schroeven gezet. Het lijkt onwaarschijnlijk dat Miliband opnieuw in de race zal stappen, al mag je zoiets ook nooit helemaal uitsluiten. Maar de Europese socialisten hebben na het afhaken van Miliband de Italiaanse ex-premier Massimo d’Alema naar voren geschoven.
Voor de functie van vaste voorzitter doen verschillende namen de ronde. Feit is dat er een politiek evenwicht gevonden moet worden tussen de twee posten.
De Zweedse EU-voorzitter heeft ermee gedreigd op de extra top van donderdag namen ter stemming te zullen voorleggen als er geen consensus kan worden bereikt.
Missiroli: Het lijkt me toch wenselijk om over die topfuncties geen verdeeldheid te zaaien tussen de lidstaten.
Mag er strikt genomen al gestemd worden? Het Verdrag van Lissabon is immers nog niet in werking getreden.
Missiroli: Vanuit juridisch standpunt kennelijk niet, maar men kan natuurlijk wel de tafel rond gaan en dan besluiten dat kandidaat x of y de meeste steun geniet. Reinfeldts dreigement om desnoods tot een stemming over te gaan dient vooral om een beslissing af te dwingen en de nog tegenstribbelende lidstaten over de streep te halen.
Waarom willen sommigen het Europese buitenlandbeleid eigenlijk zo graag aan die eurosceptische Britten toevertrouwen?
Missiroli: Tony Blair was ongetwijfeld geen geschikte kandidaat voor het voorzitterschap van de Europese Raad. Het Verenigd Koninkrijk doet niet mee met de euro, zit niet in Schengen en ga zo maar door. Maar er zijn wel goede redenen waarom je een Brit als Hoge Vertegenwoordiger zou willen. Om te beginnen is het Verenigd Koninkrijk een belangrijke speler in het domein van veiligheid en defensie. Meer nog, zonder de Britten kan er van een Europees defensiebeleid zelfs nooit echt sprake zijn. Voeg daarbij dat het Verenigd Koninkrijk bestuurd wordt door centrumlinks. Als de Hoge Vertegenwoordiger aan die politieke familie toekomt, heb je in Europa op dit moment niet zo gek veel mogelijkheden. En bovendien leek een Britse kandidaat voor een van de twee topfuncties de ideale manier om een eventueel Brits veto tegen een Belgische kandidaat te neutraliseren.
Heeft Herman Van Rompuy een even slechte reputatie in de ogen van de Britten als Jean-Luc Dehaene of Guy Verhofstadt?
Missiroli: Op grond van wat ik in de pers lees, lijkt hij wat meer een Atlanticus en wat minder een Europese federalist dan de andere twee. Maar hij is internationaal eigenlijk maar heel weinig bekend, hij is ook maar kort eerste minister geweest.
Zou hij een goede voorzitter van de Europese Raad zijn?
Missiroli: Wie zal het zeggen? Als hij in België een coalitie kan bijeenhouden, kan hij dat volgens mij ook in Europa.
Zullen de staatshoofden en regeringsleiders ook proberen om een vrouw in een van de Europese topfuncties te benoemen?
Missiroli: Het wordt heel moeilijk om kandidaten te vinden die voldoen aan alle criteria. Maar een kandidatuur die de laatste dagen oprukt, is die van de gewezen Letse president Vaira Vike Freiberg. Zij is een vrouw en komt uit de juiste centrumrechtse politieke hoek. Haar probleem is dat ze nooit in een regering zat. Ze heeft dus ook nooit een Europese Raad bijgewoond.
Maar blijkbaar volstaat het niet meer dat Frankrijk en Duitsland het eens worden over een kandidaat om meteen de hele Unie om te krijgen?
Missiroli: Sterker nog, hoe meer Frankrijk en Duitsland de indruk wekken dat ze de zaak onder elkaar al beklonken hebben, hoe groter de weerstand. Bovendien mag je die Frans-Duitse entente ook niet overschatten – die is niet zo goed als in het recente verleden het geval was. Frankrijk en Duitsland hebben uiteenlopende belangen en er zijn bovendien nog andere functies waarover op de top van donderdag een akkoord moet worden gevonden.
Zoals de nieuwe secretaris-generaal van het secretariaat van de Europese ministerraad?
Missiroli: (knikt) Waarvoor de Fransen hard lobbyen. Officieel was Javier Solana tot nu toe de secretaris-generaal, maar die had daar geen tijd voor en had die taak uitbesteed aan zijn adjunct, de gewezen Franse ambassadeur bij de Europese Unie. Die man heeft de post tien jaar lang bekleed en heeft zo een ijzersterke positie opgebouwd. In een administratie is de hoogste in rang degene die de agenda bepaalt, de vergaderingen belegt, toegang heeft tot de juridische dienst en ga zo maar door. Het gaat om een bijzonder invloedrijke bureaucratische functie. Frankrijk wil die graag behouden, maar dat is omstreden want het is eigenlijk niet de bedoeling om zulke posten lang in handen van hetzelfde land te laten.
En de Duitsers vragen momenteel niets, want zij willen het voorzitterschap van de Europese Centrale Bank?
Missiroli: Dat klopt. Daarover wordt in de lente van volgend jaar beslist.
Kunt u nog eens uitleggen wat precies de bedoeling is van die veelbesproken nieuwe hoge ambten?
Missiroli: Daarvoor moeten we terug naar de Europese Conventie, die zich in 2002 over de toekomst van Europa moest buigen. Daar ontstond het idee om de functie van Hoge Vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijke Buitenland- en Veiligheidsbeleid, tot nu toe Javier Solana, te doen samensmelten met die van Eurocommissaris voor Externe Relaties. Vervolgens kwam er een gezamenlijk initiatief van Tony Blair, José Maria Aznar en Jacques Chirac om daarnaast ook de functie van voorzitter van de Europese Raad in het leven te roepen. Zij dachten daarbij aan een echte Europese president, en ook Conventievoorzitter Giscard d’Estaing zat op die lijn. Maar voor het overige liep niemand in de Conventie er echt warm voor. Uiteindelijk is die post toch opgenomen in de tekst van het grondwettelijk verdrag. De grondwet is nadien weggestemd door de Fransen en de Nederlanders, maar het Verdrag van Lissabon heeft de bepalingen over de vaste voorzitter gewoon overgenomen. Tachtig procent van die bepalingen gaan in de richting van een chairman – een voorzitter dus, géén president. Maar de overige twintig procent laat ruimte voor twijfel, vooral in verband met de vertegenwoordiging van de Europese Unie in het buitenland en de mogelijkheid om buitengewone Europese Raden bijeen te roepen. Degenen die Tony Blair als kandidaat naar voren hebben geschoven, hebben zich daarop gebaseerd om de indruk te wekken dat het ging om ‘de president van Europa’. Dat misverstand heeft vervolgens het hele debat gedomineerd.
De verhouding tussen de vaste voorzitter van de Europese Raad en de Hoge Vertegenwoordiger is blijkbaar ook niet helemaal duidelijk?
Missiroli: Er is een grijze zone als het gaat over het buitenlandse optreden van de Unie. Volgens het protocol zal de voorzitter van de Europese Raad president Barack Obama ontvangen en de Hoge Vertegenwoordiger minister van Buitenlandse Zaken Hillary Clinton – zoveel is duidelijk. Een stuk minder duidelijk is wie de Europese Unie zal vertegenwoordigen op de G20 en op andere internationale fora. Wie zal er rondreizen als spreekbuis van de Unie? Wie zal de standpunten van de Unie toelichten in het buitenland? Daarover bestaat grote onzekerheid. Veel zal afhangen van hoe de eerste titularissen van de posten hun rol zullen opvatten.
Het is een beetje de omgekeerde wereld. Men gaat eerst de personen kiezen en dan de spelregels vastleggen waarmee zij moeten werken. In 2010, onder het Spaanse en het Belgische voorzitterschap, zal er immers een besluit moeten worden genomen over de nieuwe procedureregels voor de Europese Raad, die een autonome instelling wordt, de nieuwe procedureregels voor de Raad, en de nieuwe procedureregels voor de Commissie.
Hoe is de taakverdeling tussen die vaste voorzitter van de Europese Raad en het roterende voorzitterschap van de lidstaten, dat ook blijft bestaan?
Missiroli: Dat is een van de moeilijkste punten uit het Verdrag van Lissabon. In het huidige systeem van Nice zijn de eerste minister of de president en de Buitenlandminister van het land dat het tijdelijke voorzitterschap waarneemt, een semester lang de grote seigneurs. In het nieuwe systeem zijn zij de enigen die niet echt een taak hebben. De andere ministers zullen nog vakraden kunnen voorzitten, maar de eerste minister en de minister van Buitenlandse Zaken zijn in feite werkloos. De vraag is dus: welke rol nog voor die twee?
Volgens Europees commissaris Karel De Gucht (Open VLD) zit er een systeemfout in het Verdrag van Lissabon: er is minstens één topfunctie te veel, waardoor het gevaar bestaat dat men elkaar voor de voeten gaat lopen. Bent u het daarmee eens?
Missiroli: Over het Verdrag van Lissabon is onderhandeld door politici, niet door diplomaten en juristen, en dat is eraan te zien. Sommigen pleiten er daarom voor om het Verdrag slechts geleidelijk in werking te doen treden en zo sommige tekortkomingen nog bij te sturen. Het toetredingsverdrag met Kroatië zou een geschikt moment kunnen zijn om een aantal zaken te corrigeren. Maar dat mag niet leiden tot een radicale heronderhandeling van het Verdrag, want je krijgt deze tekst nooit opnieuw door alle 27 lidstaten geratificeerd. Bovendien is het Verdrag van Lissabon een weliswaar noodzakelijke voorwaarde voor een betere werking van de Unie, maar zeker geen voldoende voorwaarde. Er moet ook politieke goodwill zijn en de nodige terughoudendheid vanwege de lidstaten. We hebben er vertrouwen in dat Spanje en België de geldingsdrang van hun nationale politici in bedwang zullen proberen te houden, maar wat met hun opvolgers? Spanje en België zullen in elk geval een precedent scheppen: de manier waarop zij het tijdelijke voorzitterschap zullen invullen, zal mede bepalen hoe de anderen het zullen doen.
Zou het prestige van de Unie toch niet beter gediend zijn met een internationale topper als Tony Blair als eerste president van de Europese Raad?
Missiroli: (schudt het hoofd) Als u de Duitse bondskanselier of de Franse president was, dan zou u het ook niet leuk vinden als iemand anders in uw naam met president Obama sprak. U zou hem ook face to face willen ontmoeten. Een te assertieve en energieke president zou dus al snel voor grote moeilijkheden zorgen in de Raad. Tegelijkertijd moet die voorzitter toch wat zwaarder wegen dan alleen maar een coördinator of een secretaris. Het moet iemand zijn met voldoende persoonlijk gezag, in staat om een voor iedereen aanvaardbaar compromis af te dwingen. Iemand die de eigen geloofwaardigheid op het spel kan zetten om een oplossing te forceren. Ik ben dus voor een intermediaire persoonlijkheid, iets halverwege een president en een secretaris. De voorzitter moet daarnaast ook goed vertrouwd zijn met de Europese aangelegenheden en het respect van zijn ex-collega’s genieten. Maar hij zal zich moeten concentreren op de interne kant van de zaak, om extern de nodige ruimte te laten voor de Hoge Vertegenwoordiger en ook voor de Commissievoorzitter, die op het vlak van Handel en Ontwikkelingssamenwerking zijn buitenlandse taken zal behouden.
Zullen de Europese leiders er donderdag uit raken?
Missiroli: Ze moeten wel. Men kan het zich niet veroorloven deze onzekerheid nog langer te laten voortduren. En dan zijn we er nóg niet, want vervolgens is het wachten op de samenstelling van de nieuwe Commissie.
In principe kan de nieuwe vaste voorzitter van de Europese raad begin januari aan de slag, maar aangezien er nog niets bekend is over zijn staf en zijn budget zal de Spaanse premier José Zapatero die rol nog wel een paar maanden op zich nemen. Het jaar 2010 wordt hoe dan ook een overgangsjaar. Er komt een onvermijdelijke aanpassingsfase van de nieuwe Europese instellingen aan de internationale realiteit en omgekeerd. We moeten dus hopen op een rustig 2010. Zeker in de eerste helft van het jaar mag er geen internationale crisis uitbreken, want daar is de Unie volstrekt niet klaar voor.
DOOR HAN RENARD
Antonio Missiroli: ‘Hoe meer Frankrijk en Duitsland de indruk wekken dat ze de zaak onder elkaar al beklonken hebben, hoe groter de weerstand.’
