Enkele jaren geleden viel er bij het Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking (ABOS) bijna dagelijks een lijk uit de kast. Intussen is de dienst grondig hervormd en wordt er aan ontwikkelingshulp meer geld uitgegeven dan ooit tevoren. Maar toch is lang niet iedereen tevreden.
Hoe zou het met de Belgische ontwikkelingssamenwerking (OS) gaan? Vijf jaar geleden was dat departement getroffen door een aanhoudende scandalitis, wat toenmalig staatssecretaris voor OS Reginald Moreels (CVP) noopte tot een drastische hervorming van de Belgische coöperatie. Als volleerd chirurg wilde Moreels ‘etterende abcessen wegsnijden’ en ’tot op het bot gaan’. Daarbij dacht hij vooral aan het Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking, beter bekend als het ABOS, dat als grote zondebok uit de hele geschiedenis kwam. Al is het zonneklaar dat corruptie altijd twee partijen vergt: een deel van de Belgische industrie was het normaal gaan vinden dat het ABOS fungeerde als een instrument van exportpromotie. ‘Bovendien had Financiën als verstrekker van leningen van staat tot staat evenveel boter op het hoofd’, zegt Robrecht Renard, professor in de ontwikkelingseconomie van de Universiteit Antwerpen.
Al van bij het ontstaan van het ABOS als DOS, Dienst Ontwikkelingssamenwerking, werd de ontwikkelingshulp gekoppeld aan de Belgische handelsbelangen. Dat bekende de eerste baas van de DOS, wijlen Jef Van Bilzen, kort voor zijn dood: ‘Het liep van bij de aanvang mis. Ontwikkelingssamenwerking belandde bij minister van Buitenlandse Handel Maurice Brasseur van de PSC, een man met goede contacten in de zakenwereld. Dat is vragen om belangenvermenging. In de nieuwe dienst kregen bovendien oud-kolonialen voorrang en gebeurden de benoemingen via een partijpolitieke sleutel.’
Het gevolg was dat de dienst bij het uittekenen van projecten sterk rekening hield met Belgische bedrijven of, omgekeerd, welwillend stond tegenover de kant-en-klare voorstellen – de zogenaamde koekoekseieren – waarmee bedrijven kwamen aandragen. Logisch verlengstuk daarvan was dat OS door politici steevast als een opstapje naar meer werd gezien. Bovendien voelde elke nieuwe staatssecretaris zich geroepen om nieuwe prioriteiten of partnerlanden te kiezen. Bevorderlijk voor de efficiëntie en/of de motivatie van de administratie was dat salamibeleid allerminst.
De verklaring voor die problemen ligt ten dele in het feit dat de begunstigden van OS – anders dan voor elk ander departement – zich ver van België bevinden en geen stemrecht hebben. Dat kan enkel worden gecompenseerd door de OS zo doorzichtig te organiseren dat NGO’s, politici en publieke opinie kunnen nagaan of de belangen van de verre begunstigden er wel door worden gediend.
DUURZAME ONTWIKKELING
De politiek – Moreels op kop – oordeelde alvast dat goeie wil alleen niet langer volstond en dat structurele ingrepen nodig waren. Om meer lijn in onze samenwerking te krijgen, werden de prioriteiten van onze OS in 1999 voor het eerst in de geschiedenis wettelijk vastgelegd. Onze samenwerking had voortaan als hoofddoel ‘de menselijke duurzame ontwikkeling te realiseren door middel van armoedebestrijding op basis van het concept partnerschap en met inachtneming van de criteria voor ontwikkelingsrelevantie’.
Die criteria – versterking van lokale beheerscapaciteit, sociale en economische impact, aandacht voor het milieu en voor gelijkheid tussen mannen en vrouwen, technische en financiële haalbaarheid, en efficiëntie van de uitvoeringsprocedure – moeten beletten dat hulp meer gericht is op Belgische handelsbelangen dan op ontwikkeling in het zuiden. De wet concentreert de Belgische samenwerking in 25 landen, vijf sectoren en drie thema’s. Velen vinden dat dit niet ver genoeg gaat: ‘Een van de 25 landen is de SADC (Ontwikkelingsgemeenschap Zuidelijk Afrika) die 14 lidstaten telt. We werken dus feitelijk in 35 landen. Ook de sectoren zijn te talrijk en maken het moeilijk om complementaire actie op Europees niveau te organiseren’, stelde Christina Funes-Noppen, die het Directoraat-Generaal Internationale Samenwerking (kortweg DGIS) leidt, onlangs in een hoorzitting in de kamercommissie Buitenlandse Betrekkingen.
Het DGIS brengt ons meteen bij een tweede onderdeel van de hervormingen: de beslissing om het ABOS als aparte structuur op te heffen en voortaan bepaling en uitvoering van het beleid door twee verschillende instanties te laten gebeuren. De beleidsbepaling valt toe aan het DGIS, een dienst die in hoofdzaak bestaat uit vroegere ABOS-mensen en werd ondergebracht bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. De Belgische Technische Coöperatie (BTC), een nieuwe vennootschap van publiek recht met sociaal oogmerk, kreeg de exclusieve bevoegdheid om de directe bilaterale samenwerking met de partnerlanden uit te voeren. Voordeel is dat de BTC als vennootschap veel flexibeler kan optreden en bijvoorbeeld snel de nodige experts kan aantrekken. Daarenboven is zo’n dubbele structuur minder makkelijk te manipuleren door zakenbelangen.
De BTC moest in een eerste fase programma’s en projecten ter waarde van 5,5 miljard frank (136,3 miljoen euro) in 38 landen overnemen van het ABOS. Professor Luc D’Haese, een landbouwingenieur met veel ervaring in Burundi, werd er directeur-generaal: ‘Anderhalf jaar geleden had ik enkel een valies. Nu werkt hier een ploeg van 80 mensen, we hebben plaatselijke vertegenwoordigers in de meeste landen en namen 450 projecten ter waarde van 3,3 miljard frank (81,8 miljoen euro) over van de administratie.’
De meeste mensen zijn het erover eens dat de BTC vrij snel die projecten heeft overgenomen en bovendien heel wat competente mensen wist aan te trekken uit allerlei kringen (NGO’s, ABOS, universiteiten, profitsector).
Funes-Noppen was minder positief: ze wees er tijdens de hoorzitting op dat haar DGIS nog steeds 2 miljard frank (49,5 miljoen euro) aan directe bilaterale hulp te beheren heeft terwijl het daar geen personeel meer voor heeft. Verder verwees ze naar een arrest van de Raad van State dat de BTC oplegt zijn personeel ook vast in dienst te nemen, wat de flexibiliteit van BTC zou fnuiken.
GEVRAAGD: GOED PERSONEEL
Funes-Noppen – de hoogste ambtenaar op OS – stelde op die zitting dat de hervorming nog vele problemen kent. Te beginnen met haar eigen DGIS dat 120 ambtenaren minder telt dan het voormalige ABOS. Een eerste probleem daar was dat de benoemingen door staatssecretaris voor OS Eddy Boutmans (Agalev) én minister van Buitenlandse Zaken Louis Michel (PRL) moesten worden goedgekeurd. Onenigheid tussen die twee zorgde voor nogal wat vertraging. Bovendien had menig ex-ABOS-ambtenaar het er lastig mee het aantrekkelijkste deel van zijn werk, het veldwerk, te moeten afstaan aan de BTC. Dat leidde tot wat tegenwerking. ‘Ach, dat was begrijpelijk en ik heb de indruk dat dit nu voorbij is’, zegt Jean-Pierre Luxen, directeur operaties van de BTC. Zegt Martine Van Dooren, jarenlang zelf werkzaam op het ABOS en nu adjunct-kabinetschef van Boutmans : ‘Nogal wat DGIS-mensen moeten nu ander werk doen. Terwijl ze vroeger als technicus en uitvoerder opereerden, moeten ze nu meer politiek denken. Dat vergt een mentale omschakeling. We moeten die mensen heropvoeden. Er is ook een motivatieprobleem. De ambtenaren werden door Moreels niet erkend en verdedigd. Dat liet sporen na.’
De ABOS-administratie was getraumatiseerd, beaamt Dirk Depover, woordvoerder van Boutmans: ‘DGIS moet evolueren van een praatcultuur naar een doecultuur. Soms blijven dossiers toch echt wel te lang hangen.’ Een paar mensen sukkelen met een drankprobleem, heet het in de coulissen. Boutmans gaat wel anders om met zijn mensen dan Moreels ‘die het ABOS wilde doden‘, dixit Funes-Noppen. Depover: ‘Eddy ging met elk personeelslid individueel praten. Dat konden ze bijna niet geloven. Er moet opnieuw nestwarmte groeien. Mensen moeten waardering krijgen als ze iets goed doen. Er werken trouwens prima experts. Alleen zijn het er te weinig. We willen nog 15 experts aantrekken.’
Funes-Noppen meent dat het personeelsgebrek ‘het hele organigram en dus ook de werking van de DGIS aantast’. Ze wijt het probleem aan de starheid van het overheidsambt, waardoor nieuwe mensen aantrekken ontzettend veel tijd in beslag neemt. Copernicus, het hervormingsprogramma voor de federale ambtenarij kan hier misschien enig soelaas brengen.
DENKEN EN DOEN
Een andere vraag is of de opsplitsing in DGIS en BTC tot betere samenwerking zal leiden. Funes-Noppen was allesbehalve positief in de kamercommissie. ‘Momenteel geeft de coëxistentie (van DGIS en BTC) aanleiding tot dubbele controles en dus tot onaanvaardbare vertraging en achterstand.’ Tegen ons zei ze het zo: ‘Dertig jaar geleden haalden sommige landen denken en doen uit elkaar. Dat is nu passé. Enkel Italië overweegt dat nog. Bon, als België een dure en trage structuur wil, dan is het goed, hé.’ Funes-Noppen vindt dat de BTC beter een operationele afdeling van het DGIS zou worden.
Zeker is dat de financiering van BTC traag verloopt. Het is een van de redenen waarom de BTC op een bepaald moment een krediet van 400 miljoen frank (10 miljoen euro) diende aan te vragen. Bij de BTC stuurt men aan op een soepeler betalingswijze dan het huidige systeem van maandelijkse vergoedingen. De controles op doen en laten van BTC zijn loodzwaar: ‘Ik heb de indruk dat we met de controles wat overdreven hebben’, stelt Dirk Vandermaelen, SP-fractieleider in de Kamer en destijds voorzitter van de parlementaire onderzoekscommissie naar de problemen op OS.
Robrecht Renard is niet verbaasd over een en ander: ‘Dat deze aanpak een dure grap was, wist men vooraf. Het leek me niet de goeie aanpak omdat de rijke landen meer en meer optreden als beleidsadviseurs terwijl ze de uitvoering aan actoren in de landen zelf overlaten. Daarom was het verkeerd nu nog een zware eigen uitvoeringsorganisatie op poten te zetten. Maar Moreels kwam van Artsen zonder Grenzen en dat zijn doeners. Bovendien was in het verleden gebleken dat het door de stroefheid van de publieke sector haast onmogelijk was het ABOS te hervormen in een periode van vier jaar en dat is toch de tijdshorizon voor elke minister. Het creëren van iets nieuws is dan de enige oplossing.’
De eventuele regionalisering van de OS is vooral voor het DGIS bedreigend: BTC kan immers ook voor de gewesten opdrachten uitvoeren terwijl DGIS inkrimpt zodra het federale niveau minder middelen krijgt.
BIJZONDER EVALUATOR
Een cruciale hervorming was de aanstelling in mei ’99 van de SP’er Etienne Debelder tot Bijzonder Evaluator. Die moet onderzoeken of de Belgische samenwerking haar doelstellingen bereikt en daarover verslag uitbrengen in Kamer en Senaat. Meer nog dan controle beoogt de evaluatie een gestage verbetering van de werking door te leren uit fouten.
Debelder besliste om als eerste onderdeel van zijn zevenjarige opdracht 18 projecten uit het Overlevingsfonds te onderzoeken op hun impact inzake armoedevermindering. Hij stuurde teams van experts uit naar de betrokken landen en de meeste van hen leverden hun rapport al af. Begin mei wil Debelder die rapporten op een internationaal symposium bespreken. De neerslag van dat congres belandt dan als eindrapport bij het parlement. Wij konden al enkele rapporten inkijken. Daarin wordt klare taal gesproken. Het rapport over een armoedebestrijdingsprogramma in Maradi (Niger) waar België 150 miljoen frank (3,7 miljoen euro) aan besteedde en dat uitgevoerd werd door UNICEF, stelt dat in de betrokken gemeenten ‘geen significante bijdrage tot armoedevermindering is vast te stellen’. Meer zelfs : ‘Het programma neigt ertoe een categorie bevoorrechten te creëren in de dorpen. Dikwijls zijn het dezelfde vrouwen die alle voordelen binnen halen.’ Het wijst voor Debelder op een probleem van meerdere projecten: dat ze geen politieke analyse maken van de samenleving waarin ze uitgevoerd worden.
Ondertussen heeft Debelder al heel wat kritiek gekregen. Funes-Noppen verwijt hem dat ze zijn evaluaties nog niet heeft ontvangen terwijl er wel al exemplaren van circuleren, maar vooral dat hij de internationaal aanvaarde methodologie ‘blijkbaar opnieuw wil uitvinden’. Daarmee verwijst ze onder meer naar een werkatelier dat Debelder in Tanzania hield waar hij samen met zijn 30 experts vastlegde welke methode gevolgd moest worden. Er wordt Debelder ook verweten dat hij na afloop van dat atelier zijn kinderen naar Tanzania liet komen en ze er gedeeltelijk op kosten van de staat liet verblijven. Funes-Noppen (zelf van PRL-strekking) noemt Debelders werkwijze ‘zeer duur’: ‘Zo geeft de evaluator 2,5 miljoen frank (63.000 euro) per project uit terwijl er slechts 870.000 frank (21.000 euro) beschikbaar is.’ In SP-kringen geeft men intussen toe dat Debelder een partijpolitieke benoeming was en dat dit misschien niet tot het best denkbare resultaat heeft geleid.
Debelder probeert de kritiek van zich af te zetten en tot resultaten te komen. ‘Collega’s in andere landen zeggen me dat het normaal is dat je als evaluator van alle kanten wordt aangevallen om zo je werk onderuit te halen. Waarom zou ik met mijn kinderen niet in Tanzania op reis mogen gaan? Nee, ik sta recht in mijn schoenen: men mag alles komen onderzoeken. Het is zelfs zo dat ik geld heb voorgeschoten, gewoon om te kunnen werken.’ Debelder zinspeelt op het feit dat het ruim een jaar duurde vooraleer hij een bureau of een medewerker had: een tijdlang huurde Debelder in eigen naam een extern bureau in voor zijn administratieve ondersteuning.
TRENDBREUK
Ondanks alle hervormingsperikelen wist staatssecretaris Boutmans te melden dat Ontwikkelingssamenwerking nog nooit zoveel geld had besteed als in 2000. Niet alleen was het budget met 24,3 miljard frank (602 miljoen euro) het hoogste ooit, het werd ook voor 99,6 procent uitgegeven. In 1994 bijvoorbeeld werd nog maar 77 procent van de beschikbare middelen besteed. Dat zal ten dele te maken hebben met het feit dat steeds meer met de formule van budgethulp wordt gewerkt: grotere sommen geld worden, mits garanties, ter beschikking gesteld van ministeries en openbare instellingen van het partnerland. ‘We werken hier als slaven’, biedt Funes-Noppen als bijkomende uitleg. Er is trouwens meer geld op komst: in 2003 zou ons land 33,6 miljard frank (832,9 miljoen euro) aan OS besteden. Als dat nu nog goed wordt besteed, is een stap vooruit gezet. Funes-Noppen is ondanks alles optimistisch: ‘De OESO heeft onze steun aan Vietnam en Niger onder de loep genomen en heeft besloten dat onze projecten kwalitatief hoogstaand zijn.’
John Vandaele
