Op de top van Thessaloniki legt Valéry Giscard d’Estaing deze week het werkstuk van de Europese Conventie aan de Europese staatshoofden en regeringsleiders voor. Niet bepaald een succes, meent Franklin Dehousse. ‘We lopen nog altijd ten minste twee onderhandelingen achterop.’
‘Ach, Sigmund Freud zou van dit soort van onderhandelingen nogal hebben gesmuld’, meent Franklin Dehousse. Hij is directeur voor Europese Studies aan het Koninklijk Instituut voor Internationale Betrekkingen – een denktank van het departement van Buitenlandse Zaken in Brussel. ‘De nationale regeringen blijven aan hun nationale belangen haken. Eerst komen ze tot het besluit dat de conferentie van de staats- en regeringsleiders niet werkt om de Europese Unie te hervormen. Dus wordt er los daarvan een Conventie opgericht, met vertegenwoordigers van de nationale regeringen en parlementen, van de Europese Commissie en het Europees parlement. Als het zo ook niet meteen lukt, introduceren ze toch maar weer een intergouvernementele conferentie in de Conventie zelf.’
Om Europa na de uitbreiding met tien nieuwe landen in mei 2004 werkbaar te houden, moest het verdrag van Nice worden herzien. ‘Nice’ was er niet in geslaagd om de regel te veranderen, dat beslissingen bij unanimiteit worden genomen. De Europese Commissie bleef een logge bureaucratie met veel te veel commissarissen. Het rotatiesysteem, waarbij om de zes maanden een ander land voorzitter van de Unie wordt, maakt het moeilijk om een coherente politiek te voeren. Alleen: aan het eind van de oefening van de Conventie wou het gros van de deelnemende regeringen ‘Nice’ toch weer houden. ‘Afremmen en nog eens afremmen’ – kortom, voor Dehousse is het werk van de Conventie niet rond.
‘Het doet me aan het Duitse heldenepos van de Nibelungen denken’, zegt hij. Een 800 jaar oude sage van heldendaden, maar ook van ontgoocheling en wraak. ‘Eerst is er de Conventie, dan volgt de intergouvernementele conferentie, dan het hele ratificatieproces. Het zal blijken dat het venijn in de staart zit, precies zoals in het verhaal van de Nibelungen.’
De ontwerp-grondwet zoals Conventievoorzitter Valéry Giscard d’Estaing ze vorige week vrijdag afleverde, wordt deze week in Thessaloniki aan de Europese staats- en regeringsleiders voorgelegd. In oktober buigen die zich vervolgens in een zogenaamde intergouvernementele conferentie (IGC) over wat de Conventie heeft voorgesteld. Alleen de staats- en regeringsleiders zijn immers bevoegd om Europese verdragen op te stellen of te veranderen. Veel leden van de Conventie hadden de jongste weken kritiek. Toch slaagde Giscard erin een ruime consensus te bereiken. Alleen de Spaanse minister van Buitenlandse Zaken, Ana Palacio, maakt uitdrukkelijk voorbehoud. Zijn de doelstellingen dan toch bereikt?
FRANKLIN DEHOUSSE: Ik vrees dat we op een Nice II afstevenen. Onder een andere vorm en met meer stijl en ambitie, maar toch: een mislukking. De noodzakelijke aanpassingen om de uitbreiding werkbaar te maken, zijn er niet. Sterker: alles wordt er alleen maar ingewikkelder op. We moeten klare wijn schenken. De Europese landen zijn niet klaar voor dit soort diepgaande hervormingen. Dat bleek in Amsterdam in 1997, het bleek in Nice in 2000 en het blijkt ook vandaag, met de Conventie. Het probleem dat zich altijd weer stelt, is eenvoudig: de nationale regeringen weigeren hun belangen op te geven.
Heeft Giscard dan te hoog gemikt? Of had hij de zaak niet onder controle? Hij is een koppig man, die ook zijn eigen prioriteiten najoeg.
DEHOUSSE: We wisten van meet af aan dat Giscard niet de meest geschikte kandidaat was om zo’n vergadering voor te zitten. Om te beginnen, steunden verschillende lidstaten zijn kandidatuur niet. Giscard houdt ook niet van grote veranderingen. Wat hij wilde, was vooral veel macht. Hij wilde een sterke voorzitter zijn. Hij zou alle debatten controleren. Hij organiseerde ook zijn eigen diplomatie. Soms had hij gewoon geen oren naar wat anderen zegden. Over dat zogenaamde Volkscongres, bijvoorbeeld, dat hij wou introduceren en dat hij tot het laatste moment en bijna alleen is blijven verdedigen.
Wat had de Conventie moeten bereiken? Wat is er volgens u nodig om de Unie toch te laten werken?
DEHOUSSE: Over de hervormingen die we vandaag bespreken, had eigenlijk al in 1997 in Amsterdam moeten zijn beslist. We lopen minstens twee onderhandelingen achterop. Toch blijft de kans klein dat het nu lukt. Het belangrijkste probleem blijft ontegensprekelijk het veto: de regel dat nog te veel beslissingen bij unanimiteit moeten worden genomen. Op het vlak van de fiscaliteit, bijvoorbeeld. Met vijftien lidstaten is dat al een ramp. Laat staan met 25 of 30. Dat werkt gewoon niet. We moeten naar een vereenvoudiging van het systeem, maar die idee hebben we nog niet aanvaard.
Uw stelling is dat alles, integendeel, alleen maar ingewikkelder is geworden?
DEHOUSSE: Er zijn een paar vereenvoudigingen doorgevoerd. In verband met de wetgevende procedures in verschillende domeinen, bijvoorbeeld. Maar het buitenlands beleid blijft zeer complex, en dat geldt ook voor het voorzitterschap van de Europese Raad. Het zesmaandelijkse rotatiesysteem wordt afgeschaft, maar het alternatief is niet in detail uitgewerkt. Bovendien stelt zich een probleem van coördinatie. Europa telt zoveel voorzitters: er is de voorzitter van de Europese Raad, die van de Commissie, er is de nieuwe minister van Buitenlandse Zaken en er is de voorzitter van Ecofin, de raad van ministers van Financiën, die ook specifieke bevoegdheden heeft. Om over de andere raden nog te zwijgen. Wie moet de leiding nemen? Waarschijnlijk zal het erop neerkomen dat de voorzitter van de Europese Raad een oplossing zal bieden. Maar hoe dat concreet moet, is niet duidelijk.
Die voorzitter dreigt aan de autoriteit van de Europese Commissie te knabbelen.
DEHOUSSE: Giscard zegt daarover dat de Commissie er is voor de Europese zaken, terwijl een intergouvernementeel systeem daarnaast de buitenlandse betrekkingen moet aanpakken. Wil dat zeggen dat de Europese Commissie haar huidige bevoegdheden op het vlak van externe betrekkingen verliest? Neem, bijvoorbeeld, de eurozone. Giscard wil dat ze door de voorzitter van Ecofin wordt vertegenwoordigd en niet door de Commissie. Die wil hij naar buiten toe duidelijk verzwakken. Voor de interne markt vormt dat niet meteen een probleem. Maar voor de externe economische betrekkingen is het van belang dat de EU in internationale organisaties vertegenwoordigd is. De Unie heeft vandaag geen officiële vertegenwoordiging bij het IMF, terwijl we toch de eerste markt in de wereld zijn. We trekken veel geld uit voor ontwikkelingshulp, maar we hebben officieel geen stem bij de Wereldbank.
Dat kan nu veranderen, want dankzij het werk van de Conventie krijgt de Unie rechtspersoonlijkheid.
DEHOUSSE: Als het verdrag zou stipuleren dat de externe betrekkingen aan de Commissie worden toevertrouwd, zou dat inderdaad het geval zijn. Maar dat is helaas niet zo. In het IMF remt dat elke vorm van verdere samenwerking af. We zien duidelijk wat er in de luchtvaart gebeurt. De Commissie heeft haar zeg over luchtvaartakkoorden met andere landen en allianties tussen luchtvaartmaatschappijen. Maar ze is zelf geen lid van de internationale organisatie. Dus blijven de lidstaten verantwoordelijk en staan we nog altijd even ver.
Met haar rechtspersoonlijkheid zou de EU in de VN kunnen zetelen. Ook dat blijft wellicht theorie.
DEHOUSSE: Ja. De Europese Unie krijgt niet vanzelf bevoegdheden omdat ze rechtspersoonlijkheid krijgt. In het geval van de VN zou bovendien de toestemming van de lidstaten noodzakelijk zijn. Het spreekt vanzelf dat geen van de grote lidstaten in de huidige situatie bereid zal zijn om, bijvoorbeeld, zijn permanente vertegenwoordiging in de Veiligheidsraad op te geven.
De grote lidstaten willen hun macht en hun invloed zoveel mogelijk houden. De macht van de Commissie, die door de kleine lidstaten wordt gesteund, verzwakt. Tot welk soort Europa zal dat leiden?
DEHOUSSE: Dat is de kern van het debat. De grote lidstaten houden inderdaad niet van een sterke Commissie. Want dat zou betekenen dat ze macht moeten afstaan. Ze hebben bovendien sowieso meer invloed op de internationale gang van zaken dan de kleine landen. En dus houden ze maar liefst ook de macht van de Commissie binnen de perken.
De kleine lidstaten zien dat anders, maar ze maken een fout door te blijven vasthouden aan de regel dat elke lidstaat een commissaris moet hebben. Het is ondenkbaar dat de Commissie uit dertig commissarissen zou bestaan, waarvan er 24 kleine lidstaten vertegenwoordigen. Stel dat de Commissie een dossier over overheidssteun aan Air France moet behandelen. Als er wordt gestemd, zou er in dat geval één stem zijn voor Frankrijk, maar ook één voor Litouwen, één voor Estland en één voor Letland. De redenering van de kleine landen is dat de Commissie het algemeen belang moet verdedigen, en dat ze daarom sterk moet staan. Maar dat kan nooit zolang ze zo is samengesteld.
Hetzelfde geldt voor de zesmaandelijkse rotatie van het voorzitterschap. Ze willen allemaal zo graag de Unie voorzitten!
DEHOUSSE: Dat is nog zo’n symbolisch strijdpunt. Welke macht geeft de rotatie? Geen.
Eigenlijk is een groot deel van de hervorming uitgesteld tot 2009. Is dat werkbaar in de tussenliggende periode, na de toetreding van tien landen in 2004?
DEHOUSSE: Niet minder dan vandaag. Trouwens, de verdere onderhandelingen zullen nog tijd vergen. Het ratificatieproces zal bijzonder zwaar zijn, met referendums in verschillende landen. Er komt vrijwel zeker een herhaling van het Ierse referendum over Nice (dat verdrag werd door de Ieren in 2001 verworpen en moest worden overgedaan, red.).
Giscard heeft zich, wat dat betreft, zwaar vergaloppeerd. Hij heeft de grote lidstaten publiekelijk voorgetrokken. Hij kan vragen dat er in het algemeen belang compromissen worden gesloten. Maar toch niet in het belang van de grote lidstaten alleen? Hij heeft er een machtskwestie van gemaakt. Efficiëntie kwam voor hem pas op de tweede plaats.
Macht en efficiëntie zijn voor Giscard toch synoniemen?
DEHOUSSE: Hij wil méér macht dan efficiëntie. Lees er zijn toespraken op na. Eerst komen de grote lidstaten, dan pas de efficiëntie. Het zal de houding van de kleine lidstaten in de ratificatieprocedure sterk beïnvloeden.
Hoe beoordeelt u het optreden van het Verenigd Koninkrijk in de Conventie?
DEHOUSSE: Eerst toonden de Britten zich heel positief. Maar geleidelijk aan begonnen ze te twijfelen. Hun houding werd er een van: ja, maar. Vandaag staan ze bijzonder negatief. Ze hebben af te rekenen met interne problemen: ze krijgen het debat over de euro maar niet afgerond. En er was natuurlijk de Irak-crisis. Die heeft een sterke invloed gehad op de laatste fase van de debatten.
Heeft de houding van het Verenigd Koninkrijk in de Irak-crisis het gedrag van de kandidaat-lidstaten beïnvloed?
DEHOUSSE: Het Irak-probleem bepaalt hoe kandidaat-lidstaten tegen het buitenlands beleid en de defensie van Europa aankijken. Ze beseffen dat hun relatie met Amerika en de NAVO bij sommigen gevoelig ligt. Maar ze willen ook geen moeilijkheden met Amerika. De VS van hun kant zien ook liever geen te sterk Europa. Ze proberen zich daarom in de gunst van sommige nieuwe landen te kopen, zoals Polen. De prijs die het oude Europa moet betalen, als het vooruit wil gaan, is dat het duidelijk stelt dat het niet tegen de NAVO gericht is.
Dat stelt toch een complex probleem. De nieuwe lidstaten willen enerzijds meedraaien in de Europese Unie, maar anderzijds graag de oren laten hangen naar de sirenes uit Washington. Zijn ze eigenlijk klaar om een rol te spelen in een gesofistikeerde politieke en economische machine zoals de EU?
DEHOUSSE: Het zal zeker tijd vergen. De Amerikaanse houding maakt het alleen maar moeilijker. De nieuwe lidstaten staan niet alleen in verband met het buitenlands beleid voor moeilijke beslissingen. Hoe zal Polen, bijvoorbeeld, reageren op de Amerikaanse houding ten aanzien van de landbouwsubsidies? Ook de euro zal ons nog parten spelen. Nu kent Europa een deflatie-effect als gevolg van de daling van de waarde van de dollar, waarvoor we geen gepaste reactie klaar hebben. De verminderde economische groei in Duitsland zorgt vanzelf al voor een probleem in Polen en de andere kandidaat-lidstaten.
De nieuwe lidstaten hebben dus wel op bepaalde vlakken gemeenschappelijke belangen met de VS, maar niet op allemaal. We moeten het zo zien: de nieuwe lidstaten bevinden zich momenteel in een kolossale overgangsfase. Laten we het einde van het ratificatieproces van de uitbreiding afwachten. Misschien ontdekken ze dan voor zichzelf een nieuwe positie in de Unie. Op bepaalde vlakken zullen ze mogelijk zelfs hun mening herzien. Maar vandaag zitten ze vast in een tunnel – ze willen noch hun positie in de NAVO noch die in de EU compromitteren. En dus zijn ze zo voorzichtig mogelijk. Het valt ook af te wachten welke houding de Verenigde Staten straks aannemen tegenover Noord-Korea en Iran en hoe de volgende fase in Irak zich ontwikkelt. De oorlog is officieel dan wel achter de rug, maar het land is nog niet heropgebouwd.
Misschien hebben ze daarvoor Europa wel nodig. Misschien milderen ze dan hun houding.
DEHOUSSE: Ja, maar het blijven keiharde onderhandelaars. Compromissen aanvaarden ze bijna nooit, ook niet over Irak. De jongste resolutie van de Veiligheidsraad over Irak was een cadeautje van het oude Europa aan de Amerikanen: ze geloofden dat Irak een internationale oplossing nodig had. Maar zo is het niet gegaan. Amerika zou zelf het land regeren, en daarmee uit.
Minister van Defensie Donald Rumsfeld dreigt ermee het NAVO-hoofdkwartier uit België weg te halen, omdat hij misnoegd is over de Belgische genocidewet.
DEHOUSSE: Reken maar dat wie zich tegen Amerika heeft verzet, het deksel op de neus zal krijgen. Dat staat als een paal boven water. Denk maar aan de manier waarop president Bush op de top van de G8 in Evian president Chirac fijn- tjes liet voelen hoe hij over de Franse houding denkt. Het is een les voor de Europese voorzitter, wie dat straks ook wordt: hij zal altijd naar een algemene, Europese benadering moeten streven.
Hoe beoordeelt u de houding van de Belgische regering in de Conventie?
DEHOUSSE: Ze heeft de Conventie sterk verdedigd, en ze had gelijk. Binnen de Benelux heeft ze geprobeerd om een compromis te vinden. Ze probeerde in de laatste fase ook nog om de founding fathers van de Unie, de zes stichtende lidstaten, achter één tekst te krijgen, maar dat is niet gelukt. En dat is een teken aan de wand: als zelfs Frankrijk, Duitsland en Italië niet bereid zijn om mee te stappen in een compromis, zit het probleem bijzonder diep.
Gelukkig heeft ons land toch aanvaard dat een herstructurering van de Commissie noodzakelijk is. Hetzelfde geldt ook voor de Europese Centrale Bank. Een stem voor elke lidstaat, ook de kleintjes, werkt absoluut niet. De economische wereld kent een basisevenwicht waar we niet onderuit kunnen. Maar dat aanvaarden sommige lidstaten niet. En dat is een van de bronnen van het ingewikkelde voorstel van het presidium.
De Conventie zou een ‘constitutioneel verdrag’ schrijven. Wordt het resultaat nu een grondwet? Of een verdrag?
DEHOUSSE: Geen grondwet, een verdrag. Ik weet dat Giscard het graag over ‘de Grondwet’heeft, maar dat is het zeker niet.
Toch verwijst Giscard graag naar de Amerikaanse president John Adams, die aan de basis lag van de Amerikaanse grondwet van 1786…
DEHOUSSE: ( lacht) I have a dream. Maar we moéten ook dromen. In de onderhandelingen voor de Europese Akte van 1986 zei men: een Europese munt komt er nooit. In de aanloop naar het verdrag van Maastricht van 1992 werd gezegd dat er nooit een immigratiebeleid zou komen. Het kwam er allemaal, maar het vroeg tijd. We bevinden ons vandaag in een kolossale overgangsperiode. Er doet zich een dubbele revolutie voor. Het aantal instellingen binnen Europa is verveelvoudigd, het aantal leden ook. Een verdrag komt zo niet dichterbij.
Er moet eerst nog veel duidelijk worden, voor er een verdrag kan worden geschreven?
DEHOUSSE: Dat is, denk ik, de juiste conclusie.
Dan zijn we nog even zoet.
DEHOUSSE: De Conventie is de derde poging om dit verdrag te schrijven, en het lukt maar niet. De Irak-crisis heeft inmiddels aangetoond hoe het uitgebreide Europa werkt. De beslissing daarover was de eerste die met 25 lidstaten werd genomen – de nieuwe landen waren al bij de besprekingen betrokken. Echt bevredigend was dat niet.
Blijft de Conventie nu als een permanente instelling bestaan?
DEHOUSSE: Dat moeten we nog afwachten. Het is in elk geval niet de bedoeling om een niveau bij te creëren zonder dat er een ander verdwijnt. We werken al jaren met een intergouvernementele conferentie. Nu we er de Conventie bij hebben, zou er logisch gezien een andere vergadering moeten verdwijnen. Maar Europa begint steeds meer op België te lijken: een kat vindt er haar jongen niet in terug.
Ingrid Van Daele
‘Het belangrijkste probleem blijft dat nog te veel beslissingen bij unanimiteit moeten worden genomen.’
‘Reken maar dat wie zich tegen Amerika heeft verzet, het deksel op de neus zal krijgen.’
