Procureur Louise Arbour van het Joegoslavië-tribunaal over oorlog, recht en de grenzen van macht.
Als er in Bosnië wat meer arrestaties waren verricht, was de situatie in Kosovo misschien een beetje minder dramatisch geweest. Dat zegt Louise Arbour, de procureur van het Internationaal tribunaal voor ex-Joegoslavië – en ze zegt er meteen bij dat het moeilijk is dingen te meten die niet gebeurd zijn. In september gaat Arbour na drie jaar Joegoslavië-tribunaal terug naar Canada, waar ze in het hooggerechtshof zal zetelen. Het zal een minder hectische baan zijn dan in Den Haag, waar ze hoofdaanklager is voor het Rwanda-tribunaal, voor Bosnië en nu voor Kosovo. Drie jaar van veel reizen, lobbyen, en hard werken om van een bijna lege structuur een goed functionerend internationaal orgaan te maken – vaak tegen de argwaan en het ongeloof van de betrokken landen in.
De Joegoslavië- en Rwanda-tribunalen zijn ad hoc-tribunalen, opgericht door de VN-Veiligheidsraad in 1993 en 1994 voor specifieke misdaden gedurende een welbepaalde periode in een welbepaald gebied. Tot op heden heeft het Joegoslavië-tribunaal minstens 89 mensen aangeklaagd, meestal Serviërs (misschien zijn het er meer: het tribunaal is niet verplicht al zijn aanklachten bekend te maken). Momenteel zijn er 64 beschuldigden die nog moeten worden gearresteerd of van wie het proces loopt. De beroemdste aangeklaagden zijn natuurlijk de Bosnische Serviërs Radovan Karadzic en Ratko Mladic en de Joegoslavische president Slobodan Milosevic en zijn vier naaste medewerkers. De aanklacht tegen Milosevic in het heetst van de oorlog deed heel wat stof opwaaien: was dit wel opportuun? Voor Louise Arbour was het dat zeker wel.
Louise Arbour: Maar laat mij beginnen met een minder symbolisch aspect. Het is de eerste keer dat een crimineel onderzoek van die aard plaatsvond en dat een aanklacht werd geformuleerd terwijl de gebeurtenissen nog aan de gang waren, in plaats van maanden of jaren later, zoals vaak in onze Kroatische of Bosnische dossiers. Dat maakte van ons een veeleer geschiedkundige instelling. Ik vond het zeer belangrijk ons op de dingen te werpen die voor onze neus aan het gebeuren waren, en ik heb een aantal onderzoekers van hun werk weggehaald en ze op deze dossiers gezet. Natuurlijk hadden wij maar bescheiden middelen en enorme moeilijkheden, in vergelijking met nationale tribunalen: wij zijn niet op het terrein, we kunnen dus niet in het midden van de nacht ergens gaan kijken wat er is gebeurd – en Kosovo mochten we al helemaal niet in. Nog voor de bombardementen begonnen, had men ons al de toegang tot Kosovo geweigerd. Dus het was heel belangrijk dit dossier tot een goed einde te brengen, al was het maar om voor onszelf te bewijzen dat dit organisme in staat is om in real time te werken.
Natuurlijk zat er ook een heel symbolische kant aan de zaak Milosevic, want het was de eerste keer dat een staatshoofd in functie in staat van beschuldiging werd gesteld, en dan nog midden in een gewapend conflict. Maar dat viel nu eenmaal perfect onder ons mandaat: de VN-Veiligheidsraad die dit tribunaal heeft opgericht, droeg de procureur op onderzoek te doen naar de ernstigste misdaden tegen het internationaal humanitair recht: volkenmoord, misdaden tegen de mensheid op het grondgebied van ex-Joegoslavië, met dien verstande dat de procureur volledig onafhankelijk handelt, van geen enkele instantie of regering orders krijgt, en verplicht is aanklachten te formuleren op het moment dat zij over voldoende bewijzen beschikt. De Veiligheidsraad zei niet: als u de bewijzen hebt, kom ons dan vragen of het wel goed uitkomt.
Is het ook geen risico voor het tribunaal? Als u Milosevic kunt veroordelen, fijn – maar als u hem niet te pakken krijgt, dreigt u uw gezicht te verliezen.
Arbour: Ja. Maar voor een zeer jonge instelling als deze brengt elk nieuw hoofdstuk zijn verrassingen mee. Ik maak me daar niet veel zorgen over, want ik denk dat het publiek al aangenaam verrast is dat we zover zijn durven gaan. Als we nu mislukkingen tegemoet gaan, zullen dat niet de mislukkingen van het tribunaal zijn. Als Karadzic, Mladic of Milosevic niet gearresteerd worden, kunnen wij daar ook niet aan doen. Dit tribunaal hangt in grote mate af van de medewerking van de staten, die zelf de arrestatiebevelen moeten uitvoeren. Doen ze dat niet, dan blijft het tribunaal niet in gebreke, maar dan krijgt het te weinig steun. Het omgekeerde zou een fout van het tribunaal geweest zijn: als we een voorbarige, slecht gefundeerde aanklacht hadden gebracht tegen mensen die daarna werden vrijgesproken. Dàt zou de toekomst van het tribunaal in gevaar brengen. Daarom moet men pas een aanklacht uiten als men een goed gevuld dossier heeft – ook al kan de verleiding groot zijn om te zeggen, vooruit, die worden toch nooit gearresteerd, men zal ons nooit vragen onze bewijzen op tafel te leggen.
Daarom heeft u lang gewacht voor u met uw aanklacht kwam.
Arbour: Ik heb de aanklacht geformuleerd op het goede moment, toen ons onderzoek zo ver gevorderd was dat we ernstige beschuldigingen konden uiten, met solide bewijzen. Ik geef toe dat we mischien minder ernstige beschuldigingen hadden kunnen uiten, met zwakkere bewijzen. Maar ik vond dat we een goed dossier moesten hebben, ook al zouden we onze bewijzen niet de volgende ochtend aan het hof moeten voorleggen. Of men zou kunnen zeggen dat we langer hadden moeten wachten tot we, bijvoorbeeld, een aanklacht wegens genocide hadden kunnen formuleren. Maar op het moment van de aanklacht was ik ervan overtuigd dat we met de honderden moorden in onze dossiers die als misdaden tegen de menselijkheid konden worden beschreven, op het goede moment kwamen. Ook al konden we later misschien nog een aanklacht wegens genocide indienen, we hadden nu heel ernstige misdaden en harde bewijzen, en dat moest volgens mij onze gedragslijn bepalen.
Men heeft u verweten dat u met de aanklacht kwam terwijl de oorlog nog bezig was, en dat u het werk van de militairen hebt bemoeilijkt.
Arbour: Op het moment van de aanklacht heb ik nog gezegd dat men het tribunaal eventuele negatieve gevolgen op het vredesproces niet zou mogen verwijten. Nu heb ik daar spijt van, want ik had wel graag krediet gekregen voor mijn bijdrage aan het vredesproces: minder dan een week daarna… Goed, de realiteit wil dat dit geen negatieve invloed gehad heeft. In het slechtste geval was het een totaal neutrale factor, en in het beste geval hebben we de zaak misschien bespoedigd.
Daarbij was het heel belangrijk dat het gerechtelijk apparaat hier z’n eigen rol zou spelen. De Veiligheidsraad heeft ons niet opgericht om nóg een politiek instrument bij te maken. Wij hadden met politiek geen uitstaans. Wij hadden iets anders bij te dragen: het oordeel van een procureur op strafrechtelijk gebied, over de persoonlijke, strafrechtelijke verantwoordelijkheid van een staatshoofd voor de zwaarste misdaden. Het is aan de diplomaten en de politici om rekening te houden met de acties van het gerecht, en niet omgekeerd. Zij moeten inzien dat het niet zomaar om vrede gaat, maar om rechtvaardige vrede. Trouwens, ze wisten het. Alle regeringen wisten heel goed dat we op dat dossier aan het werken waren.
Het is ook zo dat de Navo-landen, die het tribunaal aanvankelijk saboteerden, u dit keer geholpen hebben met het bewijsmateriaal. Met luchtfoto’s en zo. Zij vonden dit dus het goede moment om u uw gang te laten gaan?
Arbour: Dat was niet de enige factor. Dat het tribunaal in het begin weinig hulp kreeg, had verschillende redenen. Ten eerste had men zijn twijfels over de leefbaarheid van de Dayton-akkoorden. Ten tweede was dat tribunaal een gloednieuwe instelling die nog nergens blijk had gegeven van professionalisme, ernst, geloofwaardigheid in zijn operaties. Maar met Kosovo zijn we vier, vijf jaar later en nu zijn we een totaal andere instelling. We hebben veel persoonlijke contacten gelegd, op het politieke vlak maar ook op het gebied van onderzoek. Bij de inlichtingendiensten, de militaire analisten enzovoort. We hebben de reputatie dat we ernstig zijn, transparant, geloofwaardig. Dat heeft allemaal geholpen. Maar in Kosovo kwam daar bij dat de politieke belangen van lieden die veel informatie voor ons hadden, samenvielen met onze wil om met een aanklacht te komen. Dat kan geen kwaad. Of men ons inlichtingen geeft uit eigenbelang of uit liefde voor de eeuwige rechtvaardigheid, dat kan me niet schelen. Als de bron betrouwbaar is, doen haar motieven niet ter zake.
Maar als men u die medewerking weigert, hebt u problemen.
Arbour: Dat vertraagt ons. Maar het lijkt me heel moeilijk ons te stoppen door gebrek aan samenwerking. Kijk naar die arrestaties. Toen ik hier aankwam, hadden we zeven mensen in de cel. Nu een dertigtal. En toch was de consensus toen dat we wel niemand meer zouden pakken, de regeringen wilden niemand arresteren, de SFOR-troepen ook niet… Maar dingen veranderen en wij hebben strategieën ontwikkeld om bepaalde arrestaties te vergemakkelijken. En met inlichtingen is dat hetzelfde. Ons werk aan die dossiers kan snel klaar zijn als bepaalde partijen ons toegang geven tot direct bewijsmateriaal. Doen ze dat niet, dan kunnen we werken met tragere en meer complexe analyses van aanwijzingen.
Toch is er duidelijk een politieke onmacht om Karadzic en Mladic te arresteren? Zegt u, ik heb de tijd?
Arbour: Onder andere, ja. Die akten van beschuldiging zijn documenten die een juridisch effect hebben, ook in de toekomst. Zelfs in de dossiers waar wij nog geen aanklacht geformuleerd hebben, kunnen de misdaden niet verjaren. En de mensen die wij wel aangeklaagd hebben, zijn heel ernstig beperkt in hun bewegingsvrijheid. Ze zijn relatief veilig voor ons zolang ze onder de vleugels blijven van een regering die hen beschermt. Maar ze kunnen niet naar het buitenland. En die regering die hen beschermt, zal misschien niet eeuwig aan hun kant blijven. Eigenlijk zitten ze in een heel benarde situatie. Ik zou ze liever meteen voor het gerecht brengen, want het is aan de procureur om het bewijs te leveren en daar is uitstel niet goed voor: het geheugen vervaagt, getuigen zijn minder gemotiveerd om hun verhaal te vertellen. Maar fataal is dat niet.
Er wordt gezegd dat Karadzic niet werd opgepakt omdat men niet via hem bij Milosevic terecht wou komen, want die dacht men nog nodig te hebben voor de eindregeling. Dat soort bedenkingen interesseert u niet?
Arbour: Nu, als dat de analyse was, is ze na de aanklacht tegen Milosevic toch niet meer relevant. Dat interesseert me in de mate dat je je bewust moet zijn van de omgeving waarin je werkt, en daar zoveel mogelijk voordeel uit probeert te halen. Voor ons was het moment van de aanklacht tegen Milosevic niet belangrijk omwille van het vredesproces, maar vanwege het gevaar dat hij helemaal aan het gerecht dreigde te ontsnappen. Onze opdracht bestaat erin te zorgen dat de misdadigers, zeker degenen die de grootste verantwoordelijkheid dragen, voor het gerecht komen. Dus toen wij hoorden dat de politieke atmosfeer zo was dat hij volledig ongestraft zou kunnen blijven, moesten we dringend tussenbeide komen.
Men hoort ook dat het tribunaal dreigt te verstikken in al te veel processen. Mikt u daarom nu eerder op de top van de hiërarchie dan op de lagere rangen?
Arbour: Dat is belangrijk. Maar deze tribunalen, zoals het onze, het Rwanda-tribunaal, of het Permanente Gerechtshof dat naar ik hoop ooit opgericht zal worden, moeten altijd complementair zijn met de nationale gerechtshoven. Men moet dan een partnerschap opbouwen. Wij kunnen niet alles alleen doen, de nationale instanties moeten hun deel op zich nemen. Dat is vaak heel moeilijk: wie gaat het lokale recht organiseren in Kosovo, waar alles heropgebouwd moet worden? Een justitieapparaat, een betrouwbaar politiekorps, een magistratuur die het vertrouwen van de bevolking geniet… Het is zeer belangrijk dat we internationale ingrepen voor de allerergste gevallen voorbehouden, en waar men het minste vertrouwen heeft in de capaciteiten van de nationale justitie die getraumatiseerd is door oorlog. Hoe wilt u dat een land zijn voormalig staatshoofd een sereen en rechtvaardig proces geeft? Dat is niet plausibel, dat is nog nooit gebeurd.
Dus u werkt met de nationale justitie van een land, maar ook ertegen, als ze u vijandig gezind is?
Arbour: Welja, wij gaan voor. Milosevic had vervolgd kunnen worden in Bosnië, in Servië, in Duitsland, gelijk waar, maar ik had altijd afstand van het dossier voor het internationaal tribunaal kunnen eisen.
Om het tribunaal te dwarsbomen, zou men het best een grote groep beklaagden op u afsturen, zo wordt gezegd.
Arbour: Ik had dat probleem een beetje zien aankomen. In december 1997 heb ik de aanklachten tegen 19 beschuldigden ingetrokken. Toen ik hier arriveerde, waren er een 75-tal personen aangeklaagd, maar vaak samen. Er waren negentien of twintig beschuldigingen, waarbij vaak meerdere aangeklaagden onder één beschuldiging waren gegroepeerd. Vaak in de dossiers van de kampen: Omarska, Keraterm. Voor Omarska was er een akte van beschuldiging tegen negentien aangeklaagden. Het was evident dat, als de lokale overheden besloten ons om de zes maanden één aangeklaagde te sturen, we meer dan tien jaar met het proces van Omarska alléén bezig zouden zijn. We zouden elke keer hetzelfde proces moeten herbeginnen. En aangezien we op geen enkele manier het ritme van de arrestaties konden controleren, heb ik dat gevaar willen verkleinen door de aanklacht in te trekken tegen individuen die voor de internationale gemeenschap minder interessant waren – terwijl ik me het recht voorbehoud om die dossiers later weer op te nemen – en de lokale overheid te suggereren de zaak zelf te regelen. De procureur moet trachten de gang van de arrestaties zo te beheren dat zoveel mogelijk gezamenlijke processen gevoerd kunnen worden, en dat zo weinig mogelijk processen moeten worden overgedaan.
Maar dat hebben we niet in de hand. De mensen kunnen zichzelf aangeven; de SFOR kan ze arresteren als ze de kans krijgt – en dat ontmoedig ik niet: ik zou het liefst hebben dat ze ze morgenvroeg allemaal arresteerden. Wat ik daar dan mee zou doen? Maak u geen zorgen, we hebben mechanismen die ons in staat stellen om dat onder controle te houden.
Met de misdaden en massamoorden die nu in Kosovo aan het licht komen, hebt u weer heel wat op de schouders.
Arbour: Ja, maar in Kosovo zijn we goed begonnen. Daar hebben we de aanklacht eerst tegen de top gericht, zodat we op een gegeven moment zullen kunnen zeggen, nu zijn we ver genoeg afgedaald, de lagere echelons kunnen door anderen behandeld worden. Het probleem met onze manier van werken in Bosnië of Kroatië was dat we beneden of middenin begonnen waren, en trachtten op te klimmen naar de top. Dan kun je moeilijk dossiers sluiten voor je daar bent. In Kosovo zal het gemakkelijker zijn te stoppen als dat om een of andere reden noodzakelijk zou zijn. Maar ik neem aan dat we genoeg steun hebben in de internationale gemeenschap om ook in Kosovo véél misdadigers te kunnen aanklagen.
Men hoort wel zeggen dat dit het recht van de overwinnaars is.
Arbour: Dat zijn de clichés over het proces van Nuremberg. En daar is dat ook waar. Men zei altijd dat Nuremberg een internationaal proces was. In feite was het een multinationaal proces: niet heel de internationale gemeenschap was daar vertegenwoordigd. Maar in dit geval vind ik het absurd te spreken van een proces van de overwinnaars. Het tribunaal voor ex-Joegoslavië is opgericht door de Veiligheidsraad in 1993, anderhalf jaar voor de akkoorden van Dayton, in volle conflict toen het nog helemaal niet duidelijk was wie er ging winnen. Het Rwanda-tribunaal is opgericht in de herfst van 1994, na de volkenmoord, met een mandaat dat voortliep tot einde 1994. Men heeft toen gezegd dat dat mandaat verder in de toekomst moest reiken, en een bredere geografische basis moest krijgen dan alleen maar Rwanda – een debat dat volgens mij nog zeer pertinent is. Als dat tribunaal een open mandaat had gehad en niet was afgelopen in december 1994, dan had men op de latere gebeurtenissen in de Democratische Republiek Congo kunnenreageren in real time, zoals wij met het Joegoslavië-tribunaal doen in Kosovo.
Die ad hoc-tribunalen zijn eigenlijk aanzetten voor dat permanent internationaal tribunaal, en wat u doet, is ruimten van rechtspraak invullen die tot hiertoe alleen als abstracties bestonden?
Arbour: Ja. Men zegt vaak dat die twee tribunalen een soort laboratoria zijn voor het ideaal van een permanent hof. Wij moeten alle dagen beslissingen nemen, op juridisch en conceptueel vlak, op operationeel gebied, die invloed zullen hebben op de manier van werken in de toekomst, en we doen dat zonder veel precedenten. Bijvoorbeeld al die opgravingen van massagraven, die enkele jaren geleden in Bosnië begonnen zijn en nu in Kosovo, dat is een techniek van crimineel onderzoek die nog nooit, waar dan ook, op zo’n grote schaal en met die bedoelingen, in de praktijk is gebracht. Expertise ook. Er waren heel weinig mensen met het soort expertise dat wij nodig hadden. Een expert in oorlogsrecht met terreinervaring bijvoorbeeld, of één in internationaal humanitair recht met ervaring in strafprocedures. Die waren er gewoon niet. In zekere zin zijn wij ook een school voor magistraten op een zeer gespecialiseerd juridisch terrein. En het gaat zo snel. Het is ook problematisch werken in een onderneming die zo jong is, en die groeit in een schrikwekkend tempo.
Maar u gaat nu weg. Zit het internationale werk erop? Geen permanent hof voor u?
Arbour: Het zal me zeker blijven interesseren. Dat permanent internationaal hof is niet voor morgen. Daarvoor hebben we zestig ratificaties nodig, en er zijn er al twee. De echte intellectuele uitdaging van deze onderneming was dat we principes van internationaal recht moesten fuseren met principes van strafrecht. Internationaal recht is heel politiek, het streeft naar consensus en heeft zeer veel respect voor de soevereiniteit van staten. Strafrecht is heel autoritair en wantrouwt staten en hun machtsmisbruik, en de inmenging van de politiek. Het is gebaseerd op een universele verplichting om verantwoording af te leggen. Dat staat heel ver van de denkwereld van de internationalisten die alles met consensus en compromissen doen. Die twee takken van publiek recht combineren, dat is niet evident. Daar moet nog veel nagedacht en gestructureerd worden.
Hoe ziet u de affaire-Pinochet in deze context?
Arbour: Dat zijn vooral mechanismen van intern recht, strafrecht. Een deel daarvan gaat over uitleveringsverdragen tussen landen en wij zijn met andere dingen bezig. Maar wat daar wèl interessant is, is de verwachting van het publiek, dat de cultuur van straffeloosheid van de machtigen naar zijn einde toegaat. Of dat nu gebeurt in nationale gerechtshoven of in ad hoc-tribunalen of in een permanent hof, dat is minder belangrijk. Belangrijk is dat men het punt bereikt heeft waar het niet meer kan dat politieke of militaire leiders zich de soevereiniteit van hun land toe-eigenen om hun eigen bevolking te verdrukken en de elementairste mensenrechten te negeren: het recht op leven, op fysieke integriteit, op bescherming tegen verkrachting en marteling… Dat dit afgelopen moet zijn.
Sus van Elzen
